广东专业镇公共服务平台创新：服务超市构建与政策设计

何琳等

[摘 要]在公共产品理论、委托—代理理论、产业簇群效应理论、增长极理论、金融发展理论框架下，分析了广东专业镇发展进程中，对公共服务需求的演变轨迹；专业镇公共服务平台创新所要求的政策设计与微观行为绩效。提出了科技服务超市提供的服务平台，能达到服务、产品供求的双向赢利模式。现代服务超市构建是广东专业镇公共服务平台创新的重要路径。

[关键词]广东专业镇；公共服务平台；服务超市

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0167-03

1 引言：问题的提出

20世纪90年代以来，广东出现了大批经济规模超过十亿、几十亿甚至百亿元的产业相对集中、产供销一体化、以镇级经济为单元的新型经济形态——专业镇经济。专业镇经济形成产业族群，产业相对集中、产供销一体化、营销网络覆盖面广、以镇级经济实体为单元的新型经济形态。小企业、大产业小产品、大市场形成了一镇一业、一区一品的专业镇经济。专业镇模式与20世纪五六十年代，在日本、韩国出现的“一村一品”、“一镇一品”等专业化区域生产组织模式极为相似。

然而，广东省专业镇是在生产力水平不高的背景下发展起来的，与当前全球化背景下的产业集群模式有着较大的差距。初期主要以产业特色明显的乡镇经济快速发展，而后形成专业镇产业族群，经过靠招商引资、承接产业转移和发挥原有优势的起步阶段，迈过了靠产业的纵横向延伸的拓展阶段，正经历着依靠技术创新的提升阶段。初期的成本优势逐渐丧失，市场环境对专业镇的发展模式提出了新的要求。创新型产业簇群替代低成本产业簇群成为专业镇发展的必然阶段。各专业镇的“小政府、大社会”矛盾突出，不能厘清行政管理、社会服务与经济服务的角色边界，弱化了政府公共服务平台供给的作用。针对专业镇构建的服务平台，与按产业规律内生成长的服务行业之间缺乏交融，既没有横向联系，也缺乏纵向延伸。导致服务平台与服务行业之间的割裂，资源浪费、服务功能不全面等现象同时存在。

2 综述：问题的探究

各种要素和生产环节之间的有机整合对经济增长有推动作用，形成广东特有的专业镇经济发展模式，其特性根据广东专业镇经济的纵向网络与横向网络的特征有所不同（王珺，2002）。广东的专业镇大致分为内生型专业镇和嵌入型专业镇（白景坤等，2003）。

广东专业镇公共创新服务平台的建设大致可分为如下几类，政府主导模式、龙头企业主导模式、行业协会主导模式以及联盟主导模式（杨勇，2011）。在服务平台供给过程中，各级政府有着自身的功能定位。县级政府横跨城乡、接近基层、功能齐备，是承上启下、沟通条块的枢纽，在推进城乡公共服务均等化进程中作用重要（徐增阳，2009）。专业镇的政府管理表现为“垂直型体制”，缺乏平台服务、网状服务。专业镇的经济、社会发展要求政府提供更全面、更优质的公共服务，但在现行体制下，专业镇政府的公共服务水平与专业镇的需求尚有较大差距（崔建军，2010）。专业镇政府需要在重构县乡之间的权力结构、强化公共服务效能、培育核心竞争力、优化执政机制和挖掘执政资源等路径提升执政能力（李小军，2011）。

同一区域内大量企业密集所产生的激烈竞争，使得众多企业都希望通过开展创新活动以获取竞争优势，加上产业集群所特有的资源共享的方便性与信息传递的迅捷性，各种因素叠加的效果将使技术创新平台的各种优势极易向中小企业进行转移和扩散，通过提供培训等各种科技服务向中小企业进行渗透，使“组织小平台”发挥“创新大舞台”的作用（周海涛和郑海涛，2005）。这便是产业发展进程中、不同区域发展步调有差异，有增长优势的行业或区域优先增长，形成增长极理论的实证基础。增长极理论最初由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）于20世纪50年代提出。增长极大都离不开企业簇群的支撑，源自于分工与专业化的企业簇群，融合了地缘优势，最终形成有专业特色、能带动经济增长的专业镇经济。范迪克从企业簇群的内在联系和地区专业化功能的角度将簇群分为地理位置型簇群、市场型簇群、劳动力分工型簇群、创新型簇群、多边联系产业区和技术发展极6种类型。簇群还有利于创新（Yuming Zhu，etc.，2012），电子商务平台突出了簇群的优势（Dotun Adebanjo，etc.，2006）。

随着专业镇的发展，公共服务平台供给，逐渐成为专业镇经济发展过程中突出的供求矛盾。专业镇技术创新平台具有准公共物品的属性，在建设与运行过程中容易产生搭便车、投入不足等低效率问题（余忠等，2010）。由此，公共产品提供的第四条道路——PPP模式日益受到重视。与公共产品供给的前三种模式（政府供给、私人供给或企业供给和第三部门供给）相比较，PPP模式是公共部门与私人部门以伙伴关系充分协作的结果（唐祥来，2006）。

综观现有文献，学术界对广东专业镇的研究，多以现状描述的方式，对专业镇的发展历程、发展特色、政府服务平台进行了分析。部分研究也有一定的理论框架，如产业集聚增长极理论、簇群发展理论、公共产品理论等，对专业镇研究起到了重要的作用。但就专业镇公共服务平台创新和现代科技服务超市构建，未见系统报道。

3 分析：问题的延伸

3.1 专业镇升级瓶颈

专业镇转型升级、结构调整、实现较强国际竞争力是现阶段的主要目标，其瓶颈问题在于科技服务供给的水平和效率。以财政支持为主导的科技服务供给方式，已达到了其最大的边际产出。且伴随着财政安排过程中的诸多环节所导致的设租空间，财政支持的劣势逐渐凸显。现有服务平台越来越不能适应专业镇的发展要求，同时，专业镇发展对科技服务也提出了新的要求。现有服务平台所提供的服务产品互相分离，没有形成综合服务体系，无法满足现有专业镇的服务需求。专业镇在农业科技创新上所表现出的技术特点、研发特性，必然要求科技服务和安排的长期性，科技服务效果也必然有巨大的风险性。显然，现有服务市场所提供的服务产品过于单一，机制创新滞后，不足以满足专业镇升级转型所要求的服务供给。同时，财政支持和政策优惠空间通常与生产实践脱离，未能发挥最有效的服务支持。特别地，在广东省当前所面临的国际、国内严峻形势下，调整产业结构、提升产业竞争力、形成自主创新的可持续发展的产业平台，成为当务之急。如何提供长期而稳定的科技服务平台，为专业镇各生产环节服务，成为最迫切的问题。现代科技服务模式，可解决专业镇在技术研发、科研成果转化过程中，所需要的资金、政策等要求。科技服务超市能保障专业镇各经济单元的可持续经营与发展空间，以弥补专业镇转型升级所具备的高风险。

3.2 服务平台约束

资源要素瓶颈、技术创新瓶颈，一直是专业镇面临的首要问题。突破存量的资源约束、治理机制的僵化，只能通过构建现代科技服务超市进行改善。而专业镇转型升级对科技服务具有较高的要求，长期性、风险性决定了一般的服务平台已不能达到专业镇发展所要求的基本特性。唯有形成新的综合性的现代科技服务模式，才能根本解决这一供给特征。同时，针对当前财政支持的效率降低问题，提供有益的补充。作为暂时位列全国第一的经济大省，广东省理应成为各种创新模式先行先试的前沿阵地。

满足中小微企业的服务需求，是创新公共服务平台的另一重要原因。广东省中小微企业占487万家企业的95%、达460万家。中小微企业在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义，中小微企业成为广东省转型升级的主要载体。因此，加快专业镇中小微企业服务平台建设，创新现有服务平台、构造现代科技服务超市，成为亟待解决的问题。

原有政府垂直型管理、平台供给主体单一，不能应对专业镇对综合服务的需求。在发达国家的企业集群中，存在着许多服务功能很强的中介服务机构，主要有服务中心和行业协会等。以“第三意大利”地区为例，中介服务机构促进了对区内中小企业资金、技术的供给、海外市场的开拓、研究与开发知识及信息传播。各种各样的雇主协会，各有其独特的活动范围和使命，并对自己服务范围内的所有企业开放。作为企业主的联合组织，它们不仅为企业提供各项服务，也是联系中小企业和地方政府的重要桥梁。但是，在广东省的专业镇内，中介服务机构的发育迟缓，且彼此进行垂直型经营，不能满足专业镇对综合服务平台的需求。由此，创新专业镇公共服务平台、构建现代科技服务超市，成为解决专业镇的服务需求与平台供给短缺矛盾的重要举措。

4 结论：问题的解决

4.1 公共服务平台与现代科技服务超市的构建

公共服务平台类型。广东省政府出台的《关于加快专业镇中小微企业服务平台建设的意见》提出平台建设的九大类，包括：技术创新服务平台、工业设计服务平台、质量检测服务平台、知识产权服务平台、信息网络服务平台、电子商务服务平台、创业孵化服务平台、企业融资服务平台、人才培训服务平台。从平台的经济学属性来看，这些平台可归结为如下几类：自然资源要素服务平台、资本要素服务平台、人力资源服务平台、技术创新服务平台、市场拓展服务平台、公共服务平台。平台类型的划分是建立在现有专业镇发展特点基础之上，也并非固定不变。仍然需要研究平台供给的潜在主体和潜在模式，以及交叉平台类型，以顺应专业镇转型升级的需求。

公共服务平台供给主体。广东省政府已注意到平台供给主体的多样性，明确提出推动社会各类经济实体、特别是民间资本投资创办中小微企业服务平台。诸如：大专院校、科研机构建立中小微企业平台，科技人员领办、中小微企业联合投资共建中小微企业服务平台，由产业集群龙头骨干企业建立中小微企业服务平台等方式。还需研究在现代科技服务超市供应链体系中，供给主体的进入标准、供给主体之间的协同效应；科技服务超市的责任主体、营运主体；责任主体与营运主体之间的委托—代理关系的逻辑变迁；营运主体与第三方主体的供给边界。

公共服务平台运行机理。目前省政府已拟定平台的运行方式，包括：以奖代补的财政补贴结合专项贷款贴息资金支持等方式，启动平台基础条件建设和公共服务平台建设。支持开展共性关键技术研究的平台创建、创业孵化基地建设、以电子商务为特征的新商业模式和新经营业态的平台建设、中小微企业服务平台联合银行、小额贷款公司、融资担保公司等金融服务机构的科技金融服务中心建设。但并未就财政补贴资金的乘数效应、服务平台建设资金的投融资管理详细拟定。还需研究：针对服务平台的资金营运，以及由此涉及的人力、物力投入和成本效益控制；资金筹集的融资成本、投资收益、经营收益、资金来源结构的适宜性、资金杠杆的收益效应、乘数效应，以及资金流的动态保值、增值效应。公共服务平台的市场价值、经济价值与社会价值，以及公共服务平台良性营运的资金保障机制。服务超市的资金安排、收益分配、后续发展资金储备水平。

服务超市的治理机制和公共服务平台治理机制是平台运行的另一重要课题。区别于单一的技术创新平台、信息网络平台等，公共服务平台聚集了各种要素，成为要素供求的交换平台。以超市交易平台为基础的现代科技服务超市，不仅要清晰地界定各管理层级的管理边界，还需明确利益分配机制。

传统超市与科技服务超市有三个明显的区别。第一，传统超市的交易商品均以有形资产的形式存在，然而，科技服务超市与传统的消费品交易不同，既包含有形的生产要素，也包含无形的生产要素，且大多以后者出现。第二，传统超市的交易均衡，通过市场供求来实现。但科技服务超市的供求均衡，将更多地受到外生因素的影响。特别是服务平台的供给主体，其资质界定、进入标准，都将受到国家宏观战略发展方向以及地方经济发展方向的影响。第三，传统超市完全按市场法则营运，而科技服务超市既包含需按市场法则交易的产品（如人力资本要素流转、一般的金融产品、由市场供给的专利技术发明等），也包含部分准公共产品（如针对专业镇建立的信息网络平台、对中小微科技型企业的启动扶持资金平台、国际市场产品供需平台等）。在平台交易的资源要素、服务产品的估价基础、科技服务超市的准入门槛、公共服务、准公共服务与市场服务的边界，需准确界定。

4.2 服务平台与超市构建的政策依据与上层设计

公共产品消费中“非排他性”和“非竞争性”的特征，为平台设计提供了客观标准。运用公共产品的成本—收益分析原则、经济学的分析视角，说明平台设计的内生因素。利用公共产品理论的外部性，说明对服务平台延伸范围的影响。规模经济与范围经济，对服务平台设计的约束问题。科技服务超市平台容量的实践基础与政策空间、营运机制所要求的政策体系。治理机制所要求的政策支撑力度。服务超市供求变动对政策体系改进的要求。

其中，源自需求因素的动态变迁，包括：专业镇内生增长、区域协调发展、广东省产业结构调整和转型升级、市场偏好变动等因素，对专业镇的经济发展，提出更高的要求。由此，要求政策调整的速度与之相匹配。

源自供给因素的动态变迁，包括：技术创新的普及、信息技术的改进、金融中介的延伸、资本市场的扩展。

界定省级政府的政策权限、地市县级政府的政策空间以及镇政府的政策变革范围。包括：政府视角的服务平台与市场视角的服务平台的融合程度，即专业镇公共服务平台的供给主体究竟是谁的问题；现代科技服务超市的营运机制，即服务超市应该以何种运行方式，才能在成本约束条件下，实现最大效益的问题；广东专业镇发展与服务平台及科技服务超市的动态均衡机理，专业镇发展进程中对服务平台的需求、与科技服务超市的平台供给的比较静态均衡水平、动态均衡水平，即如何实现专业镇发展与平台共发展的最适模式问题。服务平台供给的政策设计的职能归属，即省政府、地方市县镇政府的政策设计边界问题。

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