楼继伟谈税改

赖智慧

楼继伟表示，财税改革涉及到中央和地方管理责任和支出责任的划分问题，因此要处理好政府和市场的关系，应当放给市场的权力坚决要下放，这样才能更好地发挥市场的作用。

在中共十八届三中全会关于深化改革的《决定》明确提出要建立现代财政制度。“财政是庶政之母。”财政部部长楼继伟如此定义财政在国家治理中的地位。

楼继伟表示，财政政策是国家公共治理政策的组成部分和政府宏观调控的重要工具，国家通过预算、税收、公债、补贴等手段熨平经济周期波动，推动实现国家治理目标。

要处理好政府和市场的关系

谈到备受关注的财税改革，楼继伟表示，这涉及到中央和地方管理责任和支出责任的划分问题，因此要处理好政府和市场的关系，应当放给市场的权力坚决要下放，这样才能更好地发挥市场的作用。对于如何处理好政府与市场的关系，楼继伟认为要做到三点。

第一个问题，就是政府的职能如何在不同层级政府之间划分的问题。

他以大气污染为例，认为大气污染实际是一个跨区域性的外部性的问题，一个是燃煤造成的，一个是汽车尾气造成的。那么这就带来一个问题：汽车在全国到处在生产，又在进口，在一个地方能创造GDP和就业和税收，但是它是卖到全国各处的，如果尾气的排放标准不达标，就会影响全国各处的大气，造成雾霾。油品和燃煤也是一样。

“如果我们简单的把审批权都下放，比如说市政府，县政府，比如他那里生产汽车，他并不关心这个车卖到全国各地造成的尾气的危害，这就带来一个问题，一个区域外部性的问题应该由哪级政府来管？”

以洛杉矶为例，洛杉矶在上世纪40年代就发生了雾霾，最后很多科学家分析发现，主要是燃煤和尾气。洛杉矶自己没有什么电厂，也不生产汽车，也不生产汽油，是其他地方生产卖到他这里来的，他们做了很多的斗争没有结果，最后纽约、华盛顿都发生污染了。这时候很多人就觉醒了，1960年把国会包围了，然后出现了一个法案，联邦环保署成立，是个联邦机构，因为在之前，底特律的那些汽车制造厂，德克萨斯那些炼油厂他们不愿意提高成本，这个时候有了环保署在全国执法。经过40年的努力，洛杉矶空气达标了。

“这个例子说明了，不是什么权都要放的，我们国家是缺水的，我们现在会发现很多的地方城市为了造风景把水到处截流，导致水的下游干枯，水的问题是全局性的问题，影响一个省内的整体生态是省里边管，你不能放到县里管，他会让临县没有水的。所以就带来一个问题，不是说政府的事情都可以下放，要看一些原则，这是第一个政府间如何划分职能的问题。”

第二个问题是要公众参与。

楼继伟认为，下放权力的时候，有的市政府把规划权下放给所属的区里，这个区实际上没这个能力，那么就可以对其进行培训。但是有一个大的问题，如何使规划符合实际，符合城市长远的发展？

“我们发现透明度不够，公众参与不够，应该是公众参与把它公开，使得开发商们有准确的预期，有时间表，有路线图。公众的参与使得这个规划更为科学，我们可以看到，我们很多的城市都建开发区和住宅区，住宅区都是封闭的院子，空间利用率是非常低的，交通是非常拥堵的，这就带来一个问题，怎么样透明？让公众参与，这个过程是给开发商一个预期，同时也能监督政府。”

第三个问题是如何转向事中和事后监管。

楼继伟认为，国内金融业走得比较前一些，这个行业定了一些规则是透明的，按月按季考核，但很多其他部门还没有做到这样，基本还是靠审批。“当然他们定的这些规则是不是都合理，是不是需要改善这是另一个问题。但是对违规，特别是造成公众利益严重损害的违规的惩罚不够，应该有让企业得到足够教训的惩罚。三中全会第19节专门讲不同层级政府之间责任的划分的问题，就涉及这个事。”

房地产税立法将加快

房地产税怎样立法？个税起征点是否还上调？消费税改革有何设想？如何理顺中央和地方收入划分问题？这些问题也都是目前大众关注的，对此，楼继伟认为，财税体制改革要从预算和税制改革起步。

楼继伟说，党的十八届三中全会明确了全面深化财税体制改革的三项主要任务：预算管理制度改革，税收制度改革以及中央和地方事权和支出责任划分的问题。从目前看，主要是从前两个方面先起步。

预算改革方面，他说，今年预算报告更加透明，审查预算的重点从赤字规模向支出预算和政策拓展，报告语言也跟原来不太一样，先讲预算改革和税制改革，然后解释主要政策，对所列数据做了简化，并在预算草案中增加注解，构成新的预算编制模式。此外，还将逐步推进预算公开，打造“阳光财政”。

税制改革方面，楼继伟说，今年将继续推进营改增，资源税改革也在研究中，还要推进环保税、房地产税的立法。此外，正在研究对消费税的征税范围和税率做适当调整。

对于中央和地方的事权划分，他指出，这是下一步改革要做的事情。一个国家，中央政府、省政府、市政府、县政府各承担什么责任，相应承担多少支出，这些已不是纯粹的财政问题，而是一个国家治理问题。大部分国家都是通过立法来解决。财政部也会提出一些设想，然后再报告立法部门，看看这些事情怎么处理。

在回应有关“18个税种仅3个立法”问题时，楼继伟说，以税收条例形式进行税制改革是全国人大授权的，目前这个授权并没有收回，因此是合法的。但这种方式有好处，也有弊端。好处是能比较快地建立起税制，但弊端是带来一些税收的随意性。

楼继伟说，十八届三中全会明确规定要落实“税收法定”原则，今后税收条例会逐步改成立法。房地产税立法进程也会加快，并适时推进改革。谈到如何清理税收优惠政策，楼继伟说，将两手推进，一是现在已经规定的，如经过国务院批准的区域性优惠政策，有时限的到时限要解决；没时限的就定时限，没有经过批准的一律取消；二是中央统一规定，地方自行清理自己出台的税收优惠政策。“我们要保证做到资源是由市场决定配置，而不是各种区域性的优惠来配置。”

环境税将逐步增加对排污的惩罚

财税体制改革是2014年改革的重头戏。财政部部长楼继伟3月23日在中国发展高层论坛2014年会上透露，需要提交全国人大立法的环境税未来会逐步增加对排污的惩罚，可能要先增加对二氧化硫和氮氧化物排放的惩罚。

楼继伟表示，环境税实际上是一个对排污惩罚的税种。下一步也会考虑推进碳交易，但前提是要确保在行政上有严格的执法，对企业排放多少碳要有严格的测度，只有做到这些才有可能推进碳交易。

除了环境税外，对于社会关注的房地产税改革，楼继伟表示，这一税种也需全国人大立法，尽管改革比较复杂，但立法进程会适时推进，财政部将积极配合。

论坛上，针对是否开征资本利得税问题，楼继伟说，这需要先改革个税制度。中国目前个税实行分项征税，只有薪酬收入累计征收。十八届三中全会明确个税改革要从分类计征改为综合征收，个人所得收入都算为应税收入。只有在这种情况下，才能考虑对资本利得征税。

十八届三中全会决定明确了新一轮财税体制改革将从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手。楼继伟说，前两项明确了具体的改革任务，后一项更大程度上涉及国家治理体系和治理能力的现代化。

他认为，政府推进简政放权的改革举措需要深化财税体制改革配合。从处理好政府与市场关系来说，应当放给市场的权力坚决要放，在此基础上再更好地发挥市场的作用。 要做到这一点，首先要在不同层级政府之间对政府履行的职能进行明确划分，不是说政府的权力都可以下放；其次推进政府管理转型，关键要增强公众参与度和政府的透明度；此外，政府在减少管制时，重点是如何从事前审批转向事中和事后监管，这样才能更好发挥政府的作用。

今明两年不会开征资本利得税

对于社会关注的房地产税改革，楼继伟表示，这一税种也需全国人大立法，尽管改革比较复杂，但立法进程会适时推进，财政部将积极配合。

至于地方债，楼继伟说，有两个考虑：首先地方不能像中央政府那样——中央政府有宏观责任，所以根据商业景气程度，财政有时候要盈余，有时候要赤字，基于这方面的要求来发债；而地方政府虽没有宏观职能，考虑到基础设施惠及后代，故可以发一部分债，但是要严格控制，类似于美国的市政债。

针对是否开征资本利得税问题，楼继伟说，这需要先改革个税制度。中国目前个税实行分项征税，只有薪酬收入累计征收。十八届三中全会明确个税改革要从分类计征改为综合征收，个人所得收入都算为应税收入。只有在这种情况下，才能考虑对资本利得征税。考虑到中国国情，这项改革在计划之中，但不是今明两年。

十八届三中全会决定明确了新一轮财税体制改革将从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手。楼继伟说，前两项明确了具体的改革任务，后一项更大程度上涉及国家治理体系和治理能力的现代化。