西方政府规制理论的演变及启示

引言：西方政府规制理论起源于20世纪70年代，先后经历了公共利益理论、规制俘虏理论、放松规制理论及激励性规制理论四大演变阶段。本文通过对西方政府规制理论的演变过程进行梳理，对不同理论的优势和不足作了评析，并结合我国具体国情探讨了西方规制理论的发展对我国政府规制的启示。

西方学者早期的政府规制研究，多见于微观经济学和产业组织理论之中，主要探讨的是市场失灵问题的解决及政府的矫正措施。1848年,穆勒等经济学家开始研究自然垄断和经济规制问题,认为政府应该对微观经济领域进行经济规制；1971年,斯蒂格勒发表《经济规制理论》，首次尝试用经济学方法分析规制的产生,开创了经济学的一个新分支——规制经济学。西方各国在此后的二三十年的研究与实践中,逐步形成了系统的政府规制理论。西方规制理论所关注的核心问题是：规制代表的利益主体（who）、规制原因（why）和如何规制（how），基于对这三个问题的研究，政府规制理论的发展先后经历了公共规制理论、规制俘虏理论、放松规制理论和激励性规制理论等阶段。

一、政府规制的涵义

“规制”一词最早来自英文“regulation”或“regulatory constraint”，是一个比较宽泛的概念。尽管西方规制理论历经30多年的发展,学者们对其核心概念“规制(Regulation)一词含义的理解仍存在一定的争议。规制经济学的创始人之一Kahn(1970年)在研究对公用事业的规制时,认为规制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定。日本学者植草益（1990年）认为规制是社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行规制的行为。规制理论界的泰斗斯蒂格勒(Stigler,1971年)认为规制通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。尽管国内外学术界对政府规制的定义众说纷坛，但是对于政府规制的基本特征还是形成了一些共识：第一，政府规制的主体是政府行政机构；第二，政府规制的对象是微观经济主体；第三，政府规制的手段是国家政策及法律法规；第四，政府规制的目标是直接调控各类微观经济主体的活动；第五，政府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。因此，政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。

二、西方政府规制理论的演变

1.公共利益理论。长期以来，公共利益理论一直是政府规制最重要的理论依据。该理论以市场失灵和福利经济学为基础,认为规制的动因是由于市场机制不完善及存在市场失灵。公共利益理论认为,政府规制是为了纠正市场失灵,以提高资源配置效率,增进社会福利，政府作为公众利益的代表，而不是某些特殊利益集团，可以专一地追求公共利益目标。但另一方面，该理论忽视了政府本身的利益因素；此外，其认为规制的对象一般是自然垄断企业，但在现实中要求进行规制的往往是企业，这与该理论结论不符；其次，由于公共利益规制的实践效果并不显著，相关假定条件较理想化，限制了该理论的发展和应用。

2.规制俘虏理论。一些实证研究表明，政府规制往往朝着有利于生产者的方向发展，这一现象导致了规制俘虏理论的产生。规制俘虏理论指的是规制的提供是为了满足特定利益集团的需要,规制者被特定的利益集团所俘虏,成为其获得更多利润的工具。该理论认为规制有利于生产者,它提高的是生产者的利润水平而非公众的福利水平。规制俘虏理论较公共利益理论是一种进步，因为它能比较好地解释自十九世纪以来规制总是有利于生产者这一现象，但同时它也受到了各方面的质疑,如没有解释为什么规制是被生产者这个利益集团所控制和俘虏？

3.放松规制理论。由于在现实中出现越来越多的规制失灵现象，在20世纪50-60年代，西方发达国家反对政府规制的呼声日益高涨。20世纪70年代末以来，发达国家的政府治理出现了“放松规制”的发展趋势。放松规制并不等于全部取消政府规制，发达国家放松规制主要是在经济性领域,反垄断规制的标准也有所放松,而社会性规制则呈现出加强趋势。支持放松政府规制的理论基础，主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。

4.激励性规制理论。激励性规制是在自然垄断领域和信息不对称领域，在保持原有规制结构的条件下，通过设置正面诱因或制造竞争压力,刺激企业提高生产和经营效率。激励性规制是目前各国政府规制中的重要工具,它能够有效实现规模经济和竞争活力的兼容。常用的激励性规制实施机制主要有特许投标规制、区域间竞争规制、价格上限规制、社会契约规制等。

特许投标规制。特许投标规制主张在政府规制中引入竞争机制,即在一定的质量要求下,让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权,从而在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争, 最后报价最低的企业将取得特许经营权。特许投标规制提高了垄断市场的可竞争性，有利于促进企业降低运营成本，为规制机构提供了进行价格规制所需要的成本信息。

区域间竞争规制。其基本思路是以其他区域中与本区域受规制的垄断企业的生产技术、市场需求相似的垄断企业的绩效和生产成本为参照,制定本区域垄断企业的价格和服务水准,以激励本区域内垄断企业提高企业自身经营管理水平，从而提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量。政府可以通过定期调查和公布不同区域的自然垄断产品价格水平,从而打破本区域企业对信息的垄断,提高发现真实成本的潜力,为制定合理的指导性价格提供依据。

价格上限规制。也称RPI-X定价机制，是目前应用最广泛、效果最明显的一种规制方法。其基本思路是,把受规制行业的产品和服务的价格与零售价格指数(retail price index,RPI)结合起来,规定受规制行业的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时,该定价机制还考虑到技术进步带来的劳动生产率(X)的提高,将会使行业的价格下降。价格上限规制的具体做法是，由规制部门以合同或命令的形式确定某一产业服务的价格上限，被规制的产商可以在最高限价之下自由定价，从而促使产商积极降低成本、提高生产效率。

社会契约规制。也称成本合同规制,是指规制机构与受规制企业签订合同,就产品价格、运行成本、能源消耗、环境保护等主要指标作出约定,规制机构根据企业执行约定的情况实施相应的奖励和惩罚措施, 以鼓励企业降低成本、节约能源、保护环境和提高服务水平。社会契约规制注重通过合同的方式规制企业,这种规制方式既拥有法定约束力,又比法律具有更大灵活性,因此在西方国家的电力行业的规制改革中得到了广泛运用。

三、启示

目前，我国的经济体制和政府职能都发生着重大变化，政府规制改革成为我国政府职能转变的一个重要组成部分。我国大部分的公共事业企业均存在成本高昂、效率低下等问题，公共事业部门和自然垄断产业如何引入竞争机制，从而降低成本，提高生产效率，是摆在各级政府面前的紧迫问题。由于公共事业和自然垄断产业的经济和技术特征决定了它们不能完全市场化，政府部门不能完全放任不管。因此，我国在放松传统的行政管制的同时,需要适应市场经济的发展需要,引入激励性规制机制,鼓励公用事业部门和自然垄断行业提高效率、降低价格和改进服务，从而提高社会福利。

激励性政府规制奠基于市场经济和法治的制度环境之中，通过对西方国家激励性规制理论的研究并结合我国具体国情，笔者认为，我国自然垄断和公共事业产业运用激励性规制，应着重解决好以下三个方面的问题：

第一，完善激励性规制的制度基础。制度是政策实施的基础和保障，完善激励性规制的制度基础，不仅要完善被规制产业的专门立法,同时还要完善激励性规制的行政程序立法。只有明确的程序规定才能保证激励性规制政策的制定和实施开放透明,才能使规制过程公平公开,才能加强公众参与以及强化对规制者的监督，真正实现政府行为透明化、规范化、法制化。

第二，明确规制的目标。规制目标是政府规制者实施规制的主要目的和具体方向，要求规制者应保持相当高的独立性，规制者与被规制者之间不应当存在直接的利益关系。然而在我国的自然垄断产业里面政企不分的问题仍然相当突出，在这种情况下，规制的目标究竟是维护企业利益，还是维护全社会利益自然就难以明确。我国政府在实施规制前，要充分考虑到不同产业的实际情况，综合评估规制对政府（作为公共利益的代表）、企业等主体的影响，制定出明确的规制目标。

第三，运用激励性规制还需要根据不同行业的实际情况适宜地选择具体实施机制。基于目前我国很多自然垄断和公共事业领域的产业特征，还不能全面引入直接竞争,政府规制的任务十分艰巨。激励性规制需要研究不同行业的实际发展情况，灵活选择具体的规制措施。例如，为了提高政府规制的效率，实现社会福利的最大化，对于全国性垄断或寡头运营商（如电信、电力等）,可以采取价格上限规制；对于垄断性很强的地区性产业（如自来水、燃气、煤气等）,可以采取区域间比较竞争规制；对于城市公用事业（如公共卫生、公共交通、市政建设等）,可以采取特许投标竞争规制；对于自然垄断行业中的非自然垄断业务(如电网配件的生产),以及随着技术发展不再具有垄断性的业务(如移动电话、长途电话),可以将其剥离出垄断行业,实行直接竞争。

参考文献

[1]刘艳婷.自然垄断产业政府规制改革研究[D].西南财经大学,2005.

[2]唐欣.公用事业市场化背景下的政府激励性规制研究[D].暨南大学,2007.

[3]杜国亮.激励性规制理论演进综述[J]. 科技创业月刊,2006,11:171-172.

[4]杜传忠.激励规制理论研究综述[J]. 经济学动态,2003,02:69-73.

作者简介：段文凝，女，汉族，1988年6月，云南大理 云南大学公共管理学院 社会医学与卫生事业管理专业。