地方政府融资平台及债务风险防范研究

眭水炳

[摘 要] 本文在研究地方政府融资平台及债务相关概念和产生原因的基础上，重点分析了地方政府融资平台及债务潜在的风险，探讨了防范和化解债务风险的可行性及路径，并提出相关对策及建议。

[关键词] 地方政府； 融资平台； 地方债务； 风险； 防范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 05. 045

[中图分类号] F830.59； F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）05- 0076- 03

2013年6月10日，国家审计署公布最新审计结果显示，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额为38 475.81亿元，比2010年增加4 409.81亿元，增长率为12.94%。审计发现，2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%。地方政府融资平台和地方债务再次引起媒体和公众关注，其存在的问题和潜在风险成为当前经济社会发展中必须重视和解决的重要课题。

1 地方政府融资平台概念及特点

地方政府融资平台指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企事业法人机构。从名称形式上，地方融资平台包括地方政府组建的不同类型的建设投资公司、城建开发公司、国有资产运营公司等；从行政级别和区域范围来看，一般大致分省级直辖市、地市级和区县级3类。

按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件定义，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

关于地方政府融资平台的概念范畴，理论和学术论著较多、内涵丰富，但均大同小异，具备共同特征，表现为：一是地方政府主导和绝对控制；二是借助政府优质资源和政府信用，主要业务和功能为融通资金；三是筹措资金主要用于公益性或准公益性项目，实现地方经济和社会发展目标；四是地方财政兜底，直接或间接承担偿债责任或担保责任。

2 地方政府融资平台债务产生背景及原因分析

地方政府性债务的形成主要来源于两方面：一是由地方政府直接负债，包括中央代发地方债、上级财政借款、金融机构债务融资和其他借款；二是由地方政府设立的融资平台公司间接负债，包括银行等金融机构贷款、债券等公开发行品种和其他形式借款，后者为地方政府性债务的主体，其规模占比约为60%。地方政府融资平台及债务的产生有着深刻的历史背景和客观现实原因。

2.1 现行财税体制下各级政府财权与事权高度不匹配

1994年分税制改革后，中央和地方的财权和事权的分配出现了实际上财权重心上移和事权重心下移的格局，地方财政收入占全国总财政收入比例不断下降，特别是基层地方政府，其收入组成中缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到上级财政的制约，其可用财力十分有限。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，如基础设施、公共事业等。同时现行的法律法规也限制了地方政府直接举债的合法性基础和渠道，如《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这使得地方政府无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，通过设立地方融资平台向金融机构大规模举债解决，以匹配其承担的事权。

2.2 地方政府掌握的大量资源为其进行市场融资创造基础

在现行体制下，地方政府实际掌控着大量的优质资产资源，包括经营性资产、非经营性资产、国有企业资产以及自然资源、要素资源等，在城市化、工业化过程中，这些资产资源不断升值。特别是土地资源，经过近几年房地产市场的快速发展，其已成为地方政府依赖的重要资源。在不能自主发债的情况下，地方政府按照市场化经营运作的模式，整合资产资源，搭建平台公司，向银行等金融机构借款举债是现实和可行的选择。

2.3 城镇化的兴起引发地方政府投资冲动

我国城镇化高速发展进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济发展的重任，需要不断加大资本性投入以满足日益增长的公共服务需求，但很多地方财政无法独立承担，资金缺口巨大。在“以经济建设为中心”的政策指导下，保持经济社会各项事业全面发展是地方政府的施政纲领和主要目标，在“投资、出口、内需”驱动经济三驾马车的选择上，投资一直以来是最有效的方式。同时在现行的政府官员激励考核机制下，地方主政者有发展经济的施政压力，形成了唯GDP增长的政绩观，以GDP增长论英雄，引发地方政府的投资冲动和举债需求，因此城镇化兴起催生的投资冲动是地方债务不断增长的直接原因。

2.4 经济刺激政策为其过快发展提供宽松的制度环境

2008年下半年以来，美国次贷危机引起全球金融动荡，为保持经济平稳增长，中央政府出台一系列经济刺激政策，启动4万亿元投资计划，进一步扩大政府投资拉动内需，同时提出增加对地方配套资金要求。在应对金融危机期间，实施的积极财政政策和适度宽松货币政策为地方融资平台发展和债务快速增长提供了宽松的制度环境。

2009年初中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”和“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道”，更是被视为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。

3 地方政府融资平台及债务潜在风险分析

地方政府融资平台在支持地方经济增长、改善民生和应对国际金融危机等方面发挥了积极的重要和作用，在夯实地方经济和社会发展基础方面也取得了重要成效。但由于当前政策体制、法律法规、监管约束、内部治理等制度性安排未能及时配套落实到位，产生了地方债务增长过快、债务规模过大，平台公司经营管理水平不高、融资结构单一、偿债能力不足和风险防范机制不完善等问题。主要集中体现在以下几个方面。

3.1 地方债务问题长期存在，影响国家宏观政策调整和运行

一是地方债务规模庞大，潜在风险不容小视，影响整体信贷安全和金融稳定。近年来，在宽松的政策环境下，地方融资平台数量和债务规模均呈现高速增长的势头，巨额债务的潜在风险已引起决策层的高度重视，并成为影响宏观政策制定的重要因素。由于地方政府的投资冲动和外部约束机制的松散，很多地方债务规模增长已超过地方财政承受能力，且绝大多数地方融资平台形成的巨额债务并未真正纳入统一的监管范围，缺乏有效的统计和信息披露制度。

目前审计署、财政部、银监会和各种研究机构都对地方债务进行监测统计，从已公布的数据来看，标准不一、口径不同、公布周期差别很大，彰显出地方债务的复杂性。根据国家审计署此前公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元；而国家审计署副审计长董大胜在2013年两会上则称，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿 ～ 18万亿元之间；财政部原部长项怀诚在2013年4月博鳌亚洲论坛上指出，地方政府负债估计超过20万亿元。

二是巨额债务如何消化，增加宏观经济波动风险。从债务的偿债措施来看，地方政府过分依赖土地出让收入，多数地方政府向平台公司注入的资产都包括土地，且地方政府对债务增加的担保和平衡，也主要依赖土地资产不断升值的预期。在房地产市场不断去泡沫化的政策背景下，土地资产的变现能力和流动性面临巨大压力，区域性的偿债风险不容小视。从资金使用上看，地方政府的债务资金主要用于基础设施等项目建设，这类项目多具有资金需求大、建设周期长、投资回报低的特征。特别是2009年以来大量的信贷资金投放后，为确保在建项目后续资金需求和平台公司的存续经营，防止资金突然性停供引起的财政金融风险，未来几年的信贷投放规模极可能保持被动增长趋势。目前绝大部分平台公司处在偿债集中期和高峰期，且债务的结构期限与项目的投资回收期严重错位，若宏观政策进一步收紧，部分地方将面临中短期流动性风险。

3.2 地方融资平台设立与运作不规范，自身偿债能力不足

首先，平台公司作为地方政府用来融资的市场化主体形式，其设立初衷带有强烈的行政指令和计划经济色彩，在其角色定位上也充分显示地方政府参与经济建设和社会管理的宏观意图，因此其市场经济地位的独立性备受质疑。就全国范围而言，平台公司的高层管理人员多由地方政府官员兼任或委派，形成“政企不分”的局面，平台公司名义上为独立法人，但经营决策、管理运作等主要事务基本受制于地方政府，缺乏独立性，地方政府往往根据其投融资需要，直接或间接地过多干预其日常经营运作。

其次，平台公司举债过程缺乏规范，平台公司的设立和组建以能否满足金融机构贷款需求为基本前提，对照金融机构贷款条件和公司化运营要求，地方政府为平台公司匹配相应的资产资源、经营模式，匹配相应的利润收益和补贴收入；同时辅助政府信用进行直接或间接担保，尽管目前管理层禁止地方政府为平台公司举债提供各种形式的担保，但早期形成的地方债务中，绝大多数存在地方政府或财政违规担保和承诺的现象，由于制度和监管不完善，加之信息不对称，变相或违规担保问题仍会存在。

第三，平台公司受资产质量和项目运作效益影响，自身偿债能力明显不足。尽管部分地方政府将优质资产和资源注入融资平台公司，如城市的供水、供气、供热资产，污水处理、固废处理等准公益性项目收费权，土地和房产等资产，该部分经营性资产，有一定现金流和收益，可在一定程度上应对偿债风险。但在地方融资平台公司快速繁荣发展的早期，大部分平台公司资产质量堪忧，比如城市道路、桥梁、广场、绿地、公园等公共设施，该部分非经营性资产，既无法产生收益，又无法变现，自身偿债能力明显不足，潜在风险很大。即使是经营性资产的土地，在很多平台公司资产占比较高，由于受房地产宏观调控政策影响，资产价值和流动性也存在不确定性，影响平台公司自身偿债能力。另外平台主要承担地方政府公益性项目，注重社会效益，因此从平台公司融资后的投资项目来看，项目缺乏稳定现金流和投资收益，无法满足偿债要求。2011年发生的 “云南城投”、“上海申虹”等个别违约事件，再次引起公众的担忧和关注，促使决策层把加强地方政府融资平台治理、防范与化解地方债务风险摆在经济工作的突出位置。

3.3 缺乏外部约束机制，债务风险难以防控

在平台公司经营运作和举债融资过程中，由于对可融资规模和实际承受能力缺乏明确的外部约束机制，一些地方政府出于各种考虑，给下设的平台公司分配过重的年度投融资目标任务并配套以严格的绩效考核督促其限期完成。平台公司在其压力下，想方设法拓宽融资渠道，千方百计扩大融资规模，不断调整和优化自身资产和经营结构，最大程度满足金融机构要求，忽视自身实际偿债能力和地方政府承受能力。

由于外部约束机制的缺乏，地方债务规模的增长和债务风险防范完全取决于地方政府的主观偏好和形势判断，尽管监管部门不断出台系列政策制度性文件，不断加强对地方融资平台治理和债务风险的约束与防范，由于地方经济发展和投资的惯性，加之债务投资项目的长期性和低收益性，平台公司通过“借新还旧”、“拆东补西”来维系存量债务的基本格局短期内也难以改变。

4 地方政府融资平台及债务风险防范的对策及建议

由于特定的时代背景，地方政府融资平台在助推地方经济发展中发挥了积极的重要的作用，经营运作过程中形成的地方政府性债务有其客观性和合理性。由于缺乏有效监管，地方政府债务问题可能引起的区域性债务风险、财政金融风险成为未来经济运行中的不确定性因素，管理层对此高度重视，并相继出台了国发[2010]19号、财预[2010]412号、财预[2012]463号等系列政策文件，旨在加强和规范地方政府融资、防范财政金融风险、促进经济平稳健康发展。为有效防范和应对地方政府债务风险，兼顾宏观与微观、长远与当前，本文提出对策及建议如下。

4.1 加强和深化地方政府投融资体制改革

在当前经济体制改革的顶层设计和总体规划政策框架下，加强和深化投融资体制改革，建立和完善地方政府投融资管理制度，逐步改变中央和地方财权事权不相匹配的格局；同时正确处理政府与市场、公益性与营利性的关系，引导地方政府投资需求，顺应国家宏观政策调整方向，顺应经济增长方式与产业结构调整方向，发挥市场在资源优化配置中的基础性作用，理顺地方债务形成机制，规范地方举债行为，着力在以下几方面寻求突破：

第一，深化改革财税体制，逐步建立中央与地方财权事权相适应的投融资体制，调整财税分级结构，扩大地方财政收入，保持地方财政收入的稳定性和可持续性，增强地方政府防范和应对债务风险的能力。

第二，强化地方财政经营预算制度执行，强化预算制度的约束力，按照量入为出、量力而行的原则，编制地方中长期投融资战略规划，因地制宜，根据投资需求合理确定融资负债规模，保持可运作资产与负债动态平衡，保持地方财力与地方债务动态平衡。

第三，完善政府绩效评价体系，加快转变政府职能，改变唯GDP增长的政绩观和地方干部考核任用选拔机制，改变主要依靠投资拉动的粗放型经济发展方式，将产业结构调整、节能环保、绿色GDP、地方债务风险管理等指标纳入综合评价体系，引导科学合理的地方政府投融资需求。

第四，规范地方政府合理举债，在地方财力存在制度性缺口的现实情况下，中央对地方政府因发展地方经济融资举债的合理诉求应予以科学引导，调整或出台相应的法律法规，为其直接举债提供完善的制度保证；同时也需明确界定地方政府举债的审批流程和管理权限，严格控制债务规模、结构及投向。事实上，中央目前正试点并逐步推广这项措施，2013年6月25日，财政部出台《2013年地方政府自行发债试点办法》，将试点地区范围由此前的4个扩大至6个，且本次试点的上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东均属经济较发达地区，因此可以预计，地方政府自行发债将逐步推广至全国范围，并作为地方政府规范化融资的基本制度固定下来，有利于实现地方债务透明化、规范化、市场化管理。

4.2 加强和深化地方债务风险预期管理

第一，建立和完善地方政府债务管理机制。加强地方政府对平台公司的统筹规划和对平台债务的统一管控，改变地方融资平台及债务多头管理、统计不实、监管困难的不利局面，建议可由地方财政、审计等职能部门组成债务管理协调机构，将所有政府性债务，包括直接间接、显性隐性、担保或有等，一律纳入集中管理，进行动态监测和有效统计。同时结合地方经济规模、财政收入等实际情况，合理评估财政承受能力和偿债风险，对地方债务进行总量控制、均衡发展。

第二，建立和完善地方政府债务风险预警机制。在现有体制下，建立起规范的地方债务信息公开披露制度，由权威部门定期统一发布，这是维护金融稳定和信用市场建设的重要举措。探索建立并完善地方债务风险预警指标体系，比如地方财力率（债务余额与财政收入比率）、债务负担率（债务余额与GDP的比率）、债务依存度（当年债务增加额与总支出的比率）、偿债率（当年债务偿还额与当年可支配收入的比率）等指标，科学合理设定债务规模安全线和风险指标控制范围，以便具体衡量和评判各级地方债务风险程度及偿债能力，为及时有效防范、控制和化解债务风险提供决策依据。

第三，建立和完善地方债务约束机制。在加强国有资本经营预算机制的财政体制框架下，建立并完善地方债务形成和增长的财政预算约束机制，严格规范举债融资过程，防范潜在风险。同时为确保不发生违约风险，针对当前的存量债务和将来可能的增量债务，各级地方财政通过年度预算安排、财政结余和其他形式收入等途径综合统筹，建立与债务规模和风险程度相匹配的财政偿债专项基金，保持其稳定增长，有效防范突发性偿债风险。

4.3 加强和深化地方政府融资平台规范化、市场化建设

在管理层进一步加强地方政府融资平台治理整顿的政策背景下，深化改革、创新发展、转型升级是地方政府融资平台规范化、市场化建设的重要途径和必然选择，也是偿还地方债务和化解风险的有效举措，主要从以下几方面入手：

第一，对地方政府融资平台进行市场化的资源整合。按照国务院加强地方政府融资平台公司治理的政策导向，对一些设置管理混乱、市场运作不规范、资产质量较差、负债水平较高、偿债能力较弱、行业发展前景暗淡的平台公司，进一步加大清理整顿力度，同时充分发挥地方政府在资源优化整合、资产兼并重组中的组织决策领导作用。

第二，继续做优做强平台公司，提高资产质量，提高偿债能力。地方政府进一步盘活国有存量资产，将优质资产、经营性资产逐步注入平台公司，提高国有存量资产市场经营效率，对负债率较高、资本金不足或不实的平台公司应要求其限期注入优质资产资源，提升应对债务风险能力，保持资产与债务动态平衡。同时由于地方债务大多用于投资，在其过程中形成了相应的增量资产，部分投资资产属于经营性或准公益性，预期会产生较为稳定的现金流及收益，该类增量资产也将进一步夯实平台公司健康长远发展的基础。

第三，完善平台公司治理结构，打造规范化、市场化经营运作投融资平台。按照现代企业产权制度构建独立运作的法人主体；按照现代企业制度构建政企分开、政资分开、自主经营、自负盈亏的市场经营主体；严格按照《公司法》要求，建立健全股东大会、董事会、监事会和管理层“三会一层”的议事规范，建立健全科学、民主、高效的投融资决策、执行和监督机制。

第四，进一步拓宽融资渠道，优化债务组合。逐步改变以传统银行贷款间接融资为主的结构，充分利用政策导向，借助市场化融资工具，如短融、中票、企业债、私募债、资产证券化等，在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上，积极引导、鼓励和支持符合条件的平台公司大力发展直接融资，形成调整融资结构、优化债务组合、分散融资风险、降低融资成本的多元化融资格局。

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