南宁市公共危机协同治理模式研究

苏建健 谭永茂 陆艺芳

【摘 要】 本文根据南宁市公共危机管理的实际，针对存在的现实问题，通过结合协同治理理论，建立一个公共危机协同治理的模式。以实现对城市公共危机管理的全方位转型，构建相应的公共危机协同治理机制，形成完善的公共危机协同治理的模式，提升南宁市应对公共危机时的处置能力。

【关键词】公共危机；协同治理模式；构建路径

南宁市2001年建成了全国第一套城市应急联动系统，获得了了全国政府创新奖，对于公共危机管理相当重视。但面对公共危机的频发性与复杂性的增加，南宁市的公共危机管理能力受到了很大的挑战，公共危机能力的不足严重制约了南宁市作为广西壮族自治区首府，以及中国-东盟博览会永久举办地的长期发展。笔者通过相关文献研究，应用协同治理的思想，结合现阶段存在的各种问题与不足，提出构建南宁市公共危机协同治理的的路径，为南宁市城市公共危机管理能力提供新思路。

一、公共危机协同治理

1.公共危机

学界对于公共危机的定义集中在：公共危机是一类紧急事件或状态；公共危机威胁不特定的大量公众的利益；公共危机会损害正常的社会关系、社会秩序，会威胁社会基本价值与行为准则框架；公共危机要求政府部门以运用公共权力、公共资源与公共政策等恰当方式介入；公共危机要求政府部门的决策在需要高度不确定性的环境下进行。

综上观点，笔者将公共危机定义为：公共危机是一种严重危害与威胁社会公众利益，造成社会不稳定，需要公共部门运用公共权力、整合公共资源与制订公共政策紧急应对和处理非常规事态。

2.协同治理

（1）协同学

上世纪70年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯最早提出了协同学概念。他指出，协同学是有关系统的研究，系统中包含着大量诸如分子、原子、等在内的子系统，通过了解这些子系统之间产生何种合作关系，找寻于此无关的因素。实现组织的非平衡的前提条件是要把组织置于一个开放的环境中。其次，协同学具有协同的特性。所谓协同就是要保持系统之下的子系统之间均以系统的变化而变化。再次，系统可随时变化，且这种变化会出现涨落的趋势，只要系统临近变化时，自组织就会出现决定性的或平衡或失衡的情况。总之，协同学借鉴了现代科学的方法，针对自组织问题进行研究。

（2）公共治理理论

20世纪八九十年代以来，西方公共行政管理学发展的主要标志就是提出了相对于传统公共行政的公共管理概念。随着西方福利国家出现社会管理困局，市场同等级制的调节机制发生冲突，公民社会迅速成长。公共治理理论就是在上述背景下出现的一种新型的公共管理理论。“治理”在公共治理理论中的涵义为达到共同利益在管理网络中进行多元主体的合作。其中，社会氛围中明确责任、分享社会权力，共同对公共事务管理的过程。就政府部门来说，治理就是由划桨转变为掌舵；与此同时，就非政府组织而言，治理就是从被动排斥转为主动参与的过程。所以，公共治理理论作为一种新型的理论，反思和批判传统公共管理理论，在理论上整合了新公共管理的本质价值。公共治理理论的核心观点是，为管理对公共事务，强调通过协商、合作、伙伴关系，以及明确共同的目标等途径。

基于对协同学及公共治理理论的探讨，笔者对协同治理定义为：以政府作为主体的众多子系统构成一个开放、整体的系统，基于网络结构使一个无序、混乱的系统中诸要素或子系统间相互协调、共同作用， 从而产生一个有序、合作、协同的系统， 实现力量的整合与增值， 并使其高效地进行社会公共事务治理，最终达到共同的公共目标。

笔者根据之前对公共危机管理概念的界定与对协同治理概念的阐释，进一步将公共危机协同治理定义为：公共危机管理主体，包括政府部门、非政府部门、企业部门以及公民个人，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地整合，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处置和消弭危机。

二、南宁市公共危机管理问题阐释

1.公共危机预案体系基本建立，但公共危机管理意识较为淡薄

南宁市已基本建立了相关的应急预案体系，目前，编制修订完成了市级专项应急预案21个、部门应急预案 86个。下辖 15个县、区（ 开发区） 中，已有13个县、区（ 开发区） 制定了突发公共事件总体应急预案，同时出台了专项预案186个、部门预案 552个、基层应急预案6700 多个。使南宁市的公共危机管理水平有了一个本质上的提高。但是，目前南宁市政府与大多数的社会成员危机意识薄弱。公共危机管理还没有纳入政府和其它社会组织的日常工作体系中。

2.公共危机管理组织体系逐步完善，但权责不清

到目前为止，南宁市全市市15个县、区（ 开发区） 都成立了应急管理委员会，统一协调领导辖区内应急管理和突发事件应对处置工作，明确了各级负责人的职责；15个县、区（ 开发区） 均在政府办（ 党政办） 挂牌成立应急管理办公室，具体承担应急管理日常工作任务。但是，包括了各类参与主体权责不清，这容易影响资源整合与反应能力，缺乏信息的沟通导致决策效率低下，并且，各个主体能力参差不齐，各主体的权责关系就更应该清晰划分。

3.应对公共危机时政府动员能力很强，但社会成员能力相对较差

南宁市尚未建立起一个能够有效组合政府、市场和社会各种力量应对危机事件的机制。社会主体参与程度低，过分依赖政府，尚未实现参与主体多元化，没有形成各级、各类危机管理的合作关系。

在具体的公共危机管理中，过于依赖上级，限制了参与主体的积极性和创造性， 不利于对需要第一时间决策的公共危机管理。南宁市公共危机管理状态下社会动员能力的相对不足，这导致公民缺乏自发地组织和行动起来防范、应对公共危机以及公共危机的恢复和重建的主动性和积极性。

4.公共危机管理联动工程已基本建立，但仍有待进一步的整合

南宁市城市应急联动系统工程于2002年5月 1日正式投入运行，是全国率先建设的城市应急联动系统，累计接听报警电话2000多万个，月平均接听12万个，处理各类有效事件200多万件；平均每天接听报警求助电话4000多个，日处理有效事件 400多件，占10%。实际工作中，其余电话为咨询类事件、非应急类事件、误拨电话、重复报警电话。而联动中心在接到非应急类电话却不能直接将电话转至在同一栋大楼的数字城管和政府公共服务呼叫中心系统。并且，重大公共危机的信息传播与联动整合不足，一些重大的信息没有通过相关的信息平台对社会进行沟通。

三、构建南宁市公共危机协同治理模式的路径

1.转变南宁市公共危机管理观念

目前，人们提到公共危机的管理都是一种传统的，政府作为单一管理主体，命令自上而下的，以管制为主导的模式。要实现南宁市内公共危机协同治理的模式，首先政府要转变理念，要做到：权威管理转变为人本管理、后期管理转变为预防管理、全能政府转变为整合政府、秘而不宣转变透明公开同时，对公民参与社会管理的意识也需要加强培养。政府鼓励公民个体参与社会管理，其次，通过宣传逐步使公民培养出参与、主体意识，能使公民的参与行为更深入，南宁市公共危机协同治理模式也就具备了重要的基础。

2.设计南宁市公共危机协同治理的职权体制

合理的职权体制是建立公共危机协同治理模式的重要前提。作为最重要的序参量，政府以元治理的角色、权威的分配相关的社会资源和统一的政策与规范提高各子系统的整体协同能力，避免子系统单打独斗。同时，作为公共危机协同治理系统的次核心主体，系统中的子系统在特定情况下发挥一定的参序量的作用。公共危机协同治理中最核心的角色是政府，涉及各主体的权责分配。而构建以政府为核心的公共危机处理权责分配机制是构建公共危机管理体系的关键除了一整套有效的制度外，还应明文规定权力高低归属、应急行动配合责任范围、资源调配与共享应急机制。

3.完善南宁市公共危机协同治理资源储备机制

根据协同学的观点，来自外部的能量流和物质流能够促进自组织结构的形成。因此，公共危机协同治理协同结构从外部环境获得充足的资源保障是其形成及协同作用的实现的先决条件。包括人力、物力在内的相关资源是公共危机协同治理实现的资源保障。虽然南宁市对资源保障机制投入不断加大，但由于机制的落后，实际投入与产出效果比例并不理想。

4.培养南宁市公共危机协同治理人力资源

在整合资产、物资等物力资源的同时，相关人力资源的培养与建设工作也是实现公共危机协同治理的主要组成，在进行人力资源培养时应该做到：首先是对设备的要求，要随时注重专业提升，使其成为综合性、专业性的救援力量；其次是对救援主体提出要求，注重人才的专业化训练尤其是在发生公共危机救援、自救时。最后，是对大众提出要求，通过宣传、培训等方式定期展开公共危机的演练，增强大众的救援意识，为公共危机人才贮备提供后备力量。

5.培育南宁市公共危机协同治理的社会资本

在系统中，除正式规则外，还有非正式规则无时无刻约束着公共危机协同治理子系统的行为，而组织之间的权力信息共享和集体的行动由社会资本提供非正式的框架。在公共危机协同治理的资本培养中，首先就是要实现信息的共享，提高南宁市政府公共危机协同治理工作的透明度，提高彼此沟通的绩效。其次要通过公共危机协同治理的过程提高公众的社会意识及处理公共危机的素质和能力。再次要注重发挥非政府组织作用，社会管理越来越需要多元社会主体的参与。

参考文献：

[1]赫尔曼·哈肯，郭治安译.高等协同学.北京：科学出版社，1989年，第1页

[2]吴大进，曹力，陈立华.协同学原理和应用.武汉：华中理工大学出版社，1990年，第10-11页，序，第372-378页

[3]孙晓文.我国公共危机管理合作参与机制的完善研究[D].东北财经大学，2010年第5期

[4]曹现强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析.中国行政管理，2004 年第4期

[5]南宁市社会发展蓝皮书[M]2.南宁：广西人民出版社，2011

[6]黄传英.南宁市突发事件应急管理现状调查分析.经济与社会发展，2011年第4期