开发区建设中的土地开发利用问题与对策

刘涛　吴洋

【摘 要】开发区是城市建设之中十分重要的组成部分，做好开发区土地利用管理可以对于推进工业土地高效利用提供一定的理论依据，基于此，本文论述了我国开发区建设之中土地开发利用问题以及相关解决措施。

【关键词】开发区建设；土地开发；问题；措施

引言

开发区是发展第二、三产业以及推动地方经济加快发展的特殊地段，其工业占地利用管理问题不仅关系到一个地区经济发展的质量与水平，而且会直接影响社会和经济以及生态等方面的综合效益。所以，深入探究开发区工业土地利用管理的问题，能够为开发区工业土地高效利用创造理论依据及决策参考。

1、目前我国经济开发区在土地利用方面存在的主要问题

目前和今后较长的一个时期，定会是资源供需矛盾突出的阶段，资源利益矛盾与诉求的高发阶段一些开发区在用地过程中产生了这样那样的问题，主要表现在如下几个方面：开发建设同保护基本农田的冲突激烈，耕地占补平衡工作很难实行开发区依赖的城市基础设施建设基础差，城市配套建设工作艰巨，工业项目建设用地所占比例不大；因较投资环境发达地区差距过大引入投入产出和附加值均高的工业项目建设比较困难，工业项目建设投资不充分单位投入产出比较少，一些开发区建设功能丧失，产业集聚能力较差，结构不科学合理；征收土地补偿标准不易确定，征用土地遭堵问题时有出现，依法用地管地环境依旧十分严峻；建设用地资源短缺，引入项目建设与用地需要不相适应；用地空间拓展以及集体土地征用不易等问题在某种程度上直接影响了开发区的经济建设与整个社会的发展。

2、如何优化管理开发区建设之中土地问题

2.1、需加强土地管理，有效减少对后备资源的开发。在土地资源管理及后备资源的开发上需做好进一步完善工作，要积极主动地寻找合理方式与途径就城镇建设土地供需矛盾的问题进行及时解决，在个县市与城市占地情况基本平衡的情况下，不但需合理利用土地资源，有效保护耕地，还要做好土地的整理与开发工作。第一，要合理限定当前的城市建设规模，使得土地资源能够进行有效的集中，节约使用，进一步对土地利用率进行整体上的提升；第二，按照土地利用规划，大力开展土地整理工作，尽可能弥补用地指标的不足问题；第三，要加大对居民点的整理工作力度，合理调整农村的用地结构。2.2、可持续发展战略必须坚持。确保土地资源利用规划衔接工作的正常进行可持续发展战略要持续坚持下去，必须对资源的合理开发与利用生态环境保护、人口增长以及社会经济有序发展的关系做出合理的协调，为土地资源规划衔接工作提供坚实的基础一旦出现严重的分歧，则进一步的沟通与处理工作不能松懈，必须努力找寻到土地集约利用、有利于经济发展且符合实际需求的合理道路。2.3、容积率等指标的灵活控制。传统的工业区规划对各个细分的地块开发有定性、定量的控制，并不完全能适应动态的市场需求。可采用容积率的灵活控制的方法，使容积率在各个地块内达到整体平衡。从成功的工业区开发的经验看，考虑到针对一个企业严格实施各项指标，在实际中可能会对合理用地产出一些负面影响，如土地零乱、绿地分散等，不利于区内的整体布局，因此，开发区采取了在一个街坊内整体控制的办法，如单个企业不建花园，而集中在街坊内统一建设，对企业容积率的控制可以从一个街坊的整体考虑，不是每个企业必须严格执行所规定的容积率指标，而是从整个街坊的总体水平来控制，从而不仅适应了不同企业的用地需要，也防止了土地资源的浪费。2.4、控制合理的规模。中国的工业开发区并非自然形成的，其区位选择、产业形式再到管理形式等。等都渗透着开发者的主观意志。一方面由于开发区的创建往往经过了科学的论证和规划，并有国家和地方相应的资金投入做保證，开发区往往成为现代化的城区，代表着城市发展的先进方向另一方面由于人的有限理性，导致部分工业开发区或规模过大，或项目选择不当，经济效益低下，未进入成熟期即处于衰退状况，所谓土地集约程度不高的工业开发区，既不能带动周边地区的城市化，自身也成为缺乏人气的低密度城市化地区，浪费了大量的土地和资金。因此，建设工业开发区的规模过大，数量过多，必然造成投资的分散与浪费，形成开发区建设本身的迟迟不能招商引资。这与建立开发区，藉以“筑巢引凤”，聚集建设资金的初衷大相径庭，相反得到的只是大量土地的闲置。我国城市开发区规模到底合理与否，不同的学者有不同的看法。陈建明通过研究认为，与国际上的开发区比较，国内开发区普遍规模偏大。陈建明通过比较分析，认为开发面积与投资效益并不成正比，开发区规模过大，不仅增加政府的财政负担，而且在己经开发的区域内只有少数企业，经济效益肯定不高因此，在开发区以后的发展中，主要精力不应该放在继续扩大开发面积上，而是应该放在提高投资密度和出口密度上，提高投入产出率。但也有学者和官员认为开发区作为一种新型制度的扩散源，应该通过扩大其行政管理范围或者向区外关联配套的分区及其所在行政区域扩散，把开发区的新型制度扩散出去。有的学者则认为“大规划、小开发”是开发区处理规划与开发关系的普遍成功模式，首批建立的十几家国家级经济技术开发区，首期工程面积仅占规划面积的，起步区只有首期工程面积的，有效地保证了建区初期有限财力的集中使用，为后期的滚动发展打下坚实的基础。2.5、建立法律机制方面。必须做好互相协调工作对于城市建设的规划与土地资源规划利用之间的关系必须有一个明确的认知，将其完全厘清，并通过立法的方式，进一步加强其法律地位，针对土地资源的利用规划进行相应办法的制定，建立规章制度与其相配套。另外，在具体的规划实施过程中必须加强规划管理，有效查纠这一过程中的违法违规现象。2.6、大力推进节约集约利用地，为开发区扩区升级奠定基础。开发区以大企业为龙头，以小企业为依托鼓励发展循环经济，重点保证大项目用地，尽量满足小企业用地，努力走节约集约用地之路，对续建和扩建的重点项目用地，积极指导企业充分利用原有空地进行建设，不断提高土地利用率。严格按照国有土地使用权审批要求审批土地使用权，积极引导和推动工业项目向工业园区集中，商业、住宅、办公向贺兰区集中，大力推进土地节约集约利用。加强开发区用地管理，促进节约集约用地，为开发区扩区升级提供科学依据。2.7、优化利用闲置土地。创新开发区供地和用地机制，减少闲置土地来源控制开发区建设用地总量和建设速度，强化开发区入驻企业条件审核，消除闲置土地得以形成的空间载体基础和经济基础，是闲置土地治理的釜底抽薪之举科学编制开发区发展规划和土地利用规划。以开发区内涵发展为目标科学核定开发区建设规模，编制开发区土地利用规划，并与城市规划充分衔接，将其作为开发区土地供应审批的依据，从根本上避免开发区面积过大、重复建设浪费土地资源的弊端。新增征收土地不纳入政府储备。开发区一般位于城郊结合部，开发建设用地主要来源于征收今后，有必要缩小土地储备范围，将新征收而来的土地排除在政府土地储备范围之外促使地方政府少征地、快供地且仅储备存量土地，减少储备土地的闲置现象允许通过集体土地流转方式获得工业用地使用权。在符合规划的前提下，以集体土地出让、转让或者出租等方式供应工业用地既是缩小土地征收范围的要求，也是对新增征地不纳入储备的有益补充。

3、结语

总之，在我国全面建设小康社会的过程中，开发区建设应当依据国家的统一规定，依法强化和转变开发区发展利用土地管理工作，坚持用科学发展观引领开发区发展用地规划，切实提升开发区发展利用土地的工作成效与管理水平，促进开发区经济社会实现全面协调可持续发展。

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