农村土地流转金融支持的困境与出路

2014-04-29李长健赵峰

时代金融 2014年17期

李长健　赵峰

【摘要】金融支持是农村土地加快流转的助推器，农村土地流转与金融支持是互促共生的关系。主体的变异、环境的非生态性和制度利益的缺失导致我国农地流转金融支持呈现金融抑制状态，亟须进行农地流转金融支持的创新，实现金融资源的和谐供给、法治供给和多元供给，做到农地流转与农村金融支持的协同发展。

【关键词】农村土地流转金融支持金融抑制互促共生协同重构

我国农村土地流转促进了农业的产业化、规模化和集约化的进程。农地流转的进一步发展和完善将是今后农村改革的方向，也是合乎经济规律的必然发展趋势。土地流转的逐步多元化和市场化需要一系列相关的配套措施作支撑，其中，金融支持是不可缺少的重要环节。农地流转方式、流转规模和实际流转量很大程度上取决于融资问题，因此，保障资金供给，引导金融资本注入，是促进农地流转的政策的重点。但我国的农村金融正处于改革与深化的进程中，自身还存在许多制度性的障碍，制约了金融支持土地流转的力度，延缓了农村土地流转的进程，亟须对农村土地金融进行制度完善和政策优化。

一、互促共生：农村土地流转同金融支持的关系定位

解决土地流转的资金瓶颈，方可确保土地流转顺利畅通。当前农村土地流转过程中，普遍存在流转后规模化经营资金支持不足、农村资金逆流城市、土地补贴不到位和社会保障缺乏等。不仅是因为需求不足、交通不便、肥力差、山垄地难收拾，主要是由于资金不足与农村金融创新力度不足。只有金融发展了，抵押、担保、信托、贷款等金融活动活跃起来了，包括土地规模流转和现代农业才能真正发展。

（一）农村土地流转同农村金融之间具有正相关性

在农村环境中，土地流转同金融制度安排之间互相促进、互相提升，具有极为密切的正相关性。土地流转规模的扩大让土地制度改革必须辅之以国家政策支持，这在客观上促进了农业生产融资需求，帮助农业投资、农业保险、涉农票据等服务尽早催生。另外一方面，土地流转规模的扩大化提高了农村总体经济效益，这给农村金融服务提供了更多商机。①土地流转与金融服务在互相需要互相协作的前提下得到了共赢。

（二）农村土地流转同农村金融之间具有补充进步的可能性

十八届三中全会后新一轮土地改革将在一定程度上赋予农地的发展权与融资权。农村土地流转、农民财产权的落实与农业经营规模化离不开长期、低利的政策性土地金融的支持。当前时期，金融服务资金借贷利率暂时不会出现大幅波动，所以农业从业人员经营收入便直接同金融市场活跃程度相关，这也就从另一个侧面表明了土地流转同金融效应之间的互促共生性。

二、金融抑制：我国农地流转金融支持的本原困境

（一）主体的变异：金融供给主体支撑不足

农村地区现有的金融体系配置资源的效率低，不僅没有解决农地流转资金短缺农户和农村企业融资难等问题，反而使农村金融市场上的稀缺要素“资金”大量流向非农产业和城市，造成农地流转缺乏资金支持长期处于“贫血状态”。随着非农金融机构逐步从农村撤离，农村金融市场的供给主体主要变成为农业发展银行、中国农业银行、农村信用社、农村邮政储蓄机构等正规金融服务机构，金融机构支持农村发展的功能逐步弱化，农村金融供给“渠道”狭窄，难以激活农村土地流转的金融市场，也难以给农村土地流转提供足够的金融支持。而广大需求者对金融的需求渠道也发生了变化，即主要依靠非正规金融机构。农村市场的不经济性使得资金游离于市场之外，造成了资金外循环。而各金融供给主体之间效率的不平衡性也在一定程度上扭曲了农村金融市场的供求平衡。同时，现有的财政制度不能很好地满足金融机构的需要，也影响了其投身于农村土地流转市场的积极性。

（二）环境的非生态性：农村金融供给体系失衡

加快推动农村土地流转是实现农业产业规模经营、农村经济快速发展的重要途径，农村经济的快速发展又离不开完善的农村金融生态系统，但当前我国农村金融生态系统严重失衡，与新农村建设的目标不协调。②农村金融生态的层次性出现了缺陷，农村金融发展面临生态性失衡：农村金融生态环境建设严重滞后（主要包括相关的法律、信用、担保体系以及金融机构之间的竞合协调机制）；农村金融机构锐减；政策性金融支农作用弱化；民间金融组织的负面效应日益凸现；农业保险业萎缩，承保面大幅度减少。此外还有诸如市场环境、政府决策、服务体系、竞争机制、金融监管等多方面的制约。这些内生性以及外生性因素的弱化导致了农村金融有效供求总量、供求结构、供求区域布局、供求服务对象等方面的错位，使得农村金融体系相对薄弱，难以支撑土地流转的金融需求，从根本上凸显了农村金融发展的非生态性。

（三）制度利益的缺失：农村金融供给动力不足

土地是农民赖以生存和发展的物质基础，在土地利益产生方面，由于农民所处的社会经济地位，使得土地流转中本该由农民享有的利益受到来自社会其他利益主体的侵害。由政策、法律等制度规定或倾斜于农民的各种利益，被不同的食利阶层逐步侵蚀，在与土地相关的生产、交换、分配、消费等环节均存在农民权益流失的现象。③农民因自身利益得不到有效维护不愿将手中的土地流转，致使农地流转难以形成规模，统一规范有序的流转市场无法建立，众多金融机构由于无法获得较大市场收益而不愿涉足农地流转市场。现有的法律制度安排，特别是对农地承包经营权抵押的限制，导致金融机构承担较大的风险，成为金融支持农村土地流转的难以突破的障碍。金融市场主体的逐利性决定了在现有农村金融制度安排下农地流转金融支持的动力严重不足。

三、协同重构：农地流转金融支持未来出路

金融对农业的支持弱化已成为现阶段推动农村土地流转发展的瓶颈，而要提高农村金融资源对农地流转的扶持力度和配置效率，就必须对当前的制度进行整合重构，解决金融抑制问题，实现金融机构对农地流转金融支持的和谐供给、法治供给、多元供给，做到农地流转制度与农村金融支持制度的协同发展。

（一）和谐供给

1.建立协调机制，重构金融供给主体体系。逐利性是各市场主体参与经济活动的根本动机，也是金融机构选择城市运营路径，不愿进入农村市场的根本原因。必须建立合理的土地流转利益协调机制，充分保护失地农民的土地利益，增加农民土地流转的积极性，从而有利于农村土地流转市场的形成，在市场机制充分发挥作用的基础上，各金融机构才能主动参与到支持土地流转的进程中来。各金融机构在参与农地流转的过程中，应明确各自定位，分工协作，金融资源配置，是土地要素的金融功能最大化，维护各方合法利益。

2.建立保障机制，优化生态供给体系。保障机制不仅包含对失地农民的社会保障，也包括对金融机构支持土地流转进行金融制度和金融生态上的保障措施。首先，应建立与土地流转相适应的社会保障机制，解决失地农民的后顾之忧，促进农地流转进程的加快。其次，加强农村社会金融文化的培育，使得广大农民和其他农业生产经营主体充分意识到土地要素的金融功能和资本价值，减少农村土地入市的障碍。再次，梳理和整合土地产权政策体系，构建竞争性农村金融体系，完善农村土地风险担保机制，以营造促进土地流转金融支持的生态环境。

3.建立驱动机制，促进供给环境的和谐。金融机构支持土地流转不能仅仅依靠市场极致发挥作用，政府也应当积极转变角色定位，强化社会服务职能，加大对金融支持土地流转的激励制度，建立完善各种政策扶持体系，应充分发挥各级政府在维护信用秩序方面的主导作用，形成以政府主导、部门联动、综合治理的社会信用整治格局，从而减少农村金融机构的信贷风险，为农村金融积极放贷创造良好的社会环境，增强金融机构对投资农业产业的信心。各金融机构应积极转变思想，树立金融服务意识，创造有利于支持农地流转的内部环境。

（二）法治供给

法治化是促进农地流转金融支持发展的根本保障。一方面，金融支持农地流转在充分发挥市场基础性作用的前提下，必须加强国家和政府的主导作用，协调各方利益，最重要的是最大限度内保障处于弱势地位的农民的土地利益，将金融机构对农地流转的支持纳入法治轨道，减少不必要的农地纠纷。另一方面国家和政府应以十八届三中全会为契机，尽快完善相关立法和配套政策措施，激活土地融资功能，以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口，创新土地抵押权制度，激活农村金融市场，实现土地资本化，以适应农地流转进程加快的新形势。应建立完善的土地流转中介服务市场，加强土地流转市场监管，提供土地流转格式合同，引导流转双方对土地流转权利、责任契约化和书面化，规范市场操作。

（三）多元供给

我国农村金融改革应着重解决金融抑制问题，充分调动一切资本的积极性，探索自上而下引导、自下而上主导的多元金融供给发展道路。培育新型金融主体，提高金融供给水平，如成立土地银行、农村资金互助社、小额贷款机构等，完善绩效评价机制、内生激励机制、运作管理机制，并处理好与地方政府、银监局、同行业之间的关系。④最终形成由政策性金融、商业性金融、合作金融、民间金融、保险机构等共同构成一个分工明确、既竞争又合作的农村金融生态群落，构筑多元化的农地流转金融供给体系。

（四）协同发展

我国土地制度同金融制度看起来是两条主线前进，实际上两者是具有耦合效应的。

1.制度安排具体充实。土地流转制度的推行，使得具有天然联系的农村土地制度和金融制度以前所未有的紧密度联系在一起，构成了农村土地金融制度，将土地要素和金融要素串连在一起，实现了农民土地权益与金融权益的对接互促。有效地金融支持为农地流转提供了急需的资金来源，土地要素入市则扩大了金融机构的业务范围和收益，实现了两种制度的互促共生。

2.制度前景协同规划。土地承包经营权抵押问题是造成农户和其他农业生产经营主体贷款难的重要原因，随着十八届三中全会对农村土地承包经营权抵押限制的开禁，土地要素进入金融市场的进程会大大加快，农民可以获得更大的土地收益。⑤当然我们在关注土地进入金融市场带来巨大收益的同时，也必须做好由此引发的各种风险，把握好土地集中度、产业度、公有度、效益度、生态度、开放度的问题，做到土地制度、金融制度和土地流转风险防范制度的协同规划。

3.制度目标指向一致。我国所有农村制度设立的宗旨都应该是最大限度保护农民权益，土地制度和金融制度的结合，必然要以保护农民土地权益和金融权益为目标指向。要在具体制度设计上最大限度地保护农民土地发展权和金融发展权，對农民在农地流转金融支持过程中的发展权益进行动态保护。将农民土地发展权和金融发展权置于社区发展权权利束中，实现农民权益的和谐发展。在“多予、少取、放活、促增”方针指引下，构建对农民权益保护的倾斜性权力配置，形成农民权益保护的长效机制。

注释

①琚兆成.关于土地流转过程的农村金融效应探究[J].时代金融，2013，03：153.

②李长健，曹俊.我国新农村建设中金融供给问题研究[J].黑河学刊，2007，03：17-19.

③李长健，邵江婷.基于农民权益保护的倾斜性土地权利配置分析[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，01：82-91.

④李长健，江晓华.我国农村金融供给的法律问题研究[J].桂海论丛，2006，06：75-78.

⑤李长健，张红展.社会管理创新与农村土地流转——以《土地管理法》修订为中心[J].华中农业大学学报（社会科学版），2013，05：29-37.

参考文献

[1]琚兆成.关于土地流转过程的农村金融效应探究[J].时代金融，2013，03：153.

[2]钱弘道.经济分析法学[M].北京：法律出版社，2003.189.

[3]李长健，曹俊.我国新农村建设中金融供给问题研究[J].黑河学刊，2007，03：17-19.

[4]李长健，邵江婷.基于农民权益保护的倾斜性土地权利配置分析[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，01：82-91.

[5]李长健，江晓华.我国农村金融供给的法律问题研究[J].桂海论丛，2006，06：75-78.