国外典型案例对完善昆明市社保一体化建设的启示

秦绍娟　李霞　谢昆谕

【摘要】十八届三中全会，我国提出了新型城镇化改革的战略部署，要求切实做好关系民生的各项保障制度的建设和健全相关事项，确保城镇化健康有序的发展。然而，二元格局的社会保障制度却成了制约城镇化发展的主要障碍，研究对比西方发达国家社会保障建设的成功经验，有利于借鉴完善昆明市当前的社会保障制度，使昆明市真正发挥在“滇中城市圈”和“桥头堡战略”中核心城市的作用。

【关键词】城镇化 社会保障制度 社保一体化 经验借鉴

引言

城镇化过程意味着城市用地面积和人口规模的扩张。在城市用地面积扩张的过程中不可避免会造成部分农民失去赖以生存的“土地”，而土地要素正是大部分农民传统保障的基础。“失地农民”在城镇化演进的过程中往往面临医疗、子女教育等问题得不到良好解决的困境。这些问题的存在实质上是社会保障制度不完善的体现。完善的社会保障制度是经济社会稳健发展的前提。现阶段，我国二元格局的存在使得农村发展在水平和速度上均落后于城市，城乡差距较大，社会保障制度不平衡。观察发现，英国、美国、新加坡及德国的社会保障制度比较完善，通过对以上发达国家的社会保障制度进行对比分析，结合昆明市社会保障制度存在的问题，有利于提出具有建设性的参考意见。

一、国外新社会保障制度

（一）英国社会保障制度

英国作为“高福利”型社会保障制度的典型代表，其社会保障制度的建立是以《济贫法》颁布为标志的。《济贫法》帮助了穷人解决了生计问题，然而也由此造成了一系列的问题。此后，英国政府根据社会保障的发展现状颁布了《国民保险法》、《家庭补助法》及《国民救济法》等法律，其后据时对这些法律进行补充和修订，最终建立起一套“从摇篮到坟墓”的保障制度。英国的社会保障制度包括了社会养老、社会救助和社会服务三个系统。这三个系统从不同的角度覆盖了所有人群。养老保险系统是社会保障制度的主体部分，其保险金来源于财政补贴和由雇主、雇员共同缴纳的国民保险税两个部分。社会救助系统主要针对低收入者，以维持其基本生活保障，另外，还设立了各阶层居民都可享受的专项津贴。社会服务系统对具有特殊困难的人群提供福利性的社会服务。当然，由于政府期初选取了一篮子包揽政策，也造成了英国高福利的社保制度具有经济效率低下、财政负担过重的特点。此后，政府对失业保险体系、医疗制度及养老保险等方面进行了改革和完善。

（二）美国社会保障制度

1935年，美国颁布了《社会保障法》，这是美国第一部社会保障法典。最初的社会保障制度具有明显的社会救助的特点，经过不断的发展，美国已经形成了一个比较成熟的社会保障体系。社会保险、社会福利和社会救助是美国社会保障制度的三个组成部分。社会保险是美国社会保障中最基础的部分，它为失业人口提供了基本的生活保障，同时为工作中受伤的人员提供了工伤险。社会保险涵盖了失业、伤残、健康和工伤事故等方面的保险。社会福利是政府为公民提供一系列的设施和服务，这些福利涵盖了生活、教育、医疗、文化等多个方面。社会救助是政府利用财政拨款的形式，为难以自身维持生活的公民提供救助，保障他们的最低生活水平。美国社会保障制度具有注重“自助”、多渠道的资金来源、保障差别化等特点。

（三）新加坡社会保障制度

“储蓄型”国家的代表是新加坡，其社会保障制度由两个部分构成：社会保险和社会福利。社会保险制度也称为中央公积金制度，兼备了储蓄和保险两个方面，具有“强制储蓄”的特点。它建立于1955年，是一项针对公务人员退休的计划，随着新加坡经济社会的发展，其逐渐完善为包括養老、住房及医疗等各个方面在内的综合保险制度。以医疗保险计划为例，新加坡的医疗保险制度由医疗储蓄计划、医疗保护计划和医疗基金计划三个部分组成，其中医疗储蓄计划是一个强制性参加的全国性的计划，主要是用于支付住院费用；医疗保护计划是针对低费用、基本的及大病的保险计划；医疗基金计划是政府一种用于帮助贫困的公民而建立的一种捐赠基金计划。新加坡的社会福利制度实施的主体不仅包括了政府还包括了社会团体，福利项目主要包括了医疗补贴、教育补助、儿童补贴、交通补贴、住房补贴等。

（四）德国社会保障制度

德国是世界上第一个实施立法社会保障的国家。德国于19 世纪80年代建立了社会保障制度。德国采用强制性的社会保险为主，社会救济、社会促进与社会赔偿为辅的社会保障体系。包括核心的社会保险体系和为特殊人群提供帮助的关照体系。与欧洲多数福利国家不同，德国并不采取全民覆盖的社会保险体系，只有缴纳保险费的公民才能领取保险金，强调权利和义务的对等性，注重发挥个人的积极性，社会保险资金由雇主和雇员承担，公民具有较强的自主性，政府的财政负担较轻，并没有出现欧洲福利国家过重的财政压力。德国社会保险机构实行社会化管理，政府和社会保险机构共同成立的独立的社团法人，政府部门并不直接参与管理。在财务和管理上具有独立性，不受政府干涉。有利于实行专业化的管理，提高社会保险金的有效利用。目前我国的社会保障金管理混乱。德国采取现收现付制。当代人的社会保障积累供给同时代的老年人作为社会保障金，没有任何的个人积累，这种完全的社会互助性的社会保障体系在“老龄化社会”中以收定支式的社会保险模式不利于激发劳动者积极性。

二、昆明市社会保障制度发展现状

城乡二元结构的存在，反映在我国的社会保障上就表现为城市和农村的社会保障数量和水平严重不平衡。根据《昆明市发展和改革委员会关于昆明市2013年经济体制改革创新情况的报告》，2013年城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到116.75万人、167.09万人、87.97万人、72.75万人，城乡居民基本医疗保险参保人数达到418.69万人，城乡居民社会养老保险参保人数达203.98万人。城镇职工养老保险和城乡居民养老保险、医疗保险覆盖率分别达到96.48%、95%、97.66%。

根据《昆明市经济运行报告》财政在社会保障和就业方面的支出随着经济社会的不断发展，昆明市社会保障和就业的财政支出从2008年的32.48亿元增长到了2012年的51.01亿元。2005年以来，在社会保障事业经费投入方面，每年投资平均增长额超过2亿，2010年的投入额达到了109.81亿元。然而在人均社会保障支出方面，城市与农村的差距在9倍以上。在最低生活保障的支出方面也可以看出城市与农村居民在享受社会保障时存在着明显的区别，根据国家统计局数据：2010年，云南省城市最低生活保障平均标准和支出水平分别为每月206元/人和150元/人，农村地区最低生活保障平均标准和支出水平为每月76元/人和71元/人。

除了在保障数量和水平方面存在问题外，昆明市社会保障制度在关于失地农民、农村医疗、养老等方面面临着困境。工业化和城镇化的快速推进，城市在面积和人口规模上的扩张，必定会使一部分农民失去土地，难以从事农业生产。由于信息不对称，补偿标准不统一，补偿机制的不完善，存在不合理的征地现象以及由于农民不合理利用征地款等产生的后续问题，从而影响社会稳定。农村的非农业人口及在外务工人员既无法纳入农村社会保障制度又不能和城市人口享受相同的待遇。除此之外，农村地区在医疗、养老方面存在着严重的缺陷，使农民的生活无法得到保障。

三、完善昆明市社会保障制度的对策设计

针对昆明市城镇化进程中城乡社会福利不协调等现实，结合国外社会保障制度的优点，从客观实际出发，对完善昆明市社会保障制度提出相应的对策。

（一）英国模式的启示借鉴

英国社会保障模式属于典型的北欧“福利国家”模式，实行“从坟墓到摇篮”的全民保障，保障范围全面。英国实行个人账户制很值得昆明市借鉴，采取给每个昆明市市民建立一个社会保障账户，并且建立一个统一的信息收录系统，每人都有一个记录自己基本情况的社保账户，包括人口和缴费情况，实现系统化、现代化的社会管理，不仅可以节约管理成本，同时可以监督每个市民自觉缴纳社会保险金。此外，鉴于昆明市社会保障存在城乡差距扩大，行业差距的鸿沟，应借鉴英国社会保障模式中完善的社会救助体，完善昆明市社会保障体系中对工薪收入低于一定水平或是失去劳动能力没有收入的家庭的救济，给予最低生活保障，实现经济发展成果全民共享。此外还可以借鉴尝试适用于城镇各类企业职工和个体劳动者的资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

（二）美国模式的启示借鉴

通过对美国模式的研究，建议昆明市应当改革社会保险金管理制度，逐渐减少政府干预，实现市场化的管理和经营。保障经济发展的活力。在资金来源上，昆明市可以借鉴美国实行实施“三位一体，个人为主”法则。美国社会保障资金来源于政府、企业和个人，我们应发挥各职能主体的积极性，扩大社会保障资金来源，国家、企业和劳动者个人共同分担保障资金，并逐步形成以企业和劳动者个人为主，以国家为补充的资金结构。美国是世界头号经济强国，但仍然坚持低保障的社会保障模式。昆明市社会保障模式的发展，不应盲目追随欧洲国家的高社会保障水平，而应结合省情、市情和经济发展水平采取“广覆盖，低水平”的社会保障。

（三）新加坡模式的启示借鉴

新加坡社会保障制度最成功和最具特色的部分是其公积金制度，昆明市可以借鉴学习，实行政府立法强制个人储蓄的公积金制度。昆明市人口城乡收入差距，行业差距较大，公民投保意识较弱，完全依靠个人自觉自愿缴纳基本不现实。昆明市应该结合中国国情，考虑社会主义国家的现实，借鉴新加坡以效率为主，兼顾公平为价值取向的社会保障制度，使社会保障体系普遍化、大众化、使城镇和乡村地区都能平等得到社会保障的保障，缩小城乡差距。同时，昆明市可以借鉴新加坡建立全方位，多层次的社会保障制度。建立老有所养的养老保障制度，病有所医的医疗保障制度，居有其屋的住房保障制度。

（四）德国模式的启示借鉴

德国是典型的投保资助模式。昆明市应借鉴德国社会保障体系中强调劳动者权利和义务的统一性。即社会保险金由雇主和雇员负担为主，国家补助为辅，体现劳动者的自主性，不能过分依赖政府财政支出，这样不仅有利于激发劳动者的积极性，而且避免政府财政负担过重，避免挤出效应减少对其他产业的投资，影响生产力的发展。另外，德国投保资助模式最值得借鉴的是对社会保险金的管理。目前，昆明市的社会保险金管理同我国其他地区存在相同的问题，即国家管理社会保险金权责不清，多头管理，社会保险金使用效率低下等问题。德国的社会保险金管理机构是社会性的独立法人机构，独立于政府，在财政和资金管理上拥有自主权。由社会机构管理社会保险金，通过董事会和代表大会进行，雇主和雇员可以实现自主管理，有利于实现最大限度维护投保人的利益不受损害。昆明市不仅对失业者进行救助，同时也应该学习德国采取对劳动市场和就业政策的研究、职业介绍、就业促进等积极措施，变失业被动保险为就业积极保险，侧重再就业，将失业救济与促进再就业有机地结合起来，充分发挥市场的作用。

四、结论

建国之初所确定的现代工业化强国目标，让我国在计划经济体制下形成城鄉二元格局，这就从源头上导致了二元化的城乡保障制度，农村不能够像城市一样享受更多更好的养老、医疗、教育、交通等资源。对昆明市的社会保障制度缺陷进行分析，从养老、医疗和配套设施方面提出了相应的对策建议，以期完善昆明市的社会保障制度，从而让昆明市在城镇化推进的过程中能够真正实现城乡福利一体化。

参考文献

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作者简介：秦绍娟（1991-），女，云南昭通人，硕士研究生，主要研究方向：财政学；李霞（1990-），女，云南大理人，硕士研究生，主要研究方向：行政管理；谢昆谕（1987-），男，云南昆明人，硕士研究生，主要研究方向：财政学。