浅谈乡镇换届的财务控制

黄雄

【摘 要】国家对“三农”问题的高度重视，对新农村建设投入大量资金，乡镇经济快速发展，乡镇财政在各个领域和环节的财务监督控制作用更显重要。本文阐述在乡镇换届中存在的常见财务问题，分析问题原因，提出相关控制策略。我们认为加强乡镇换届中的财务控制，对促进乡镇内部控制建设，完善内部控制制度体系，确保乡镇财政监督，有效防范财务风险有着重要意义。

【关键词】乡镇；换届；财务管理；内部控制

伴随国家对“三农”问题的高度重视，对新农村建设大量资金投入，乡镇经济也得到快速发展，乡镇财政在乡镇各个领域和环节的财务監控作用更显重要。但是在“乡财县管”的财政管理模式下，乡镇财政部分监控能力较弱，乡镇财政监管缺乏应有的独立性。本文打算从乡镇换届的角度，对换届中常见的财务问题进行探讨，分析问题原因，提出相关措施，旨在加强乡镇换届中的财务管理，充分发挥乡镇财政监督职能作用，促进内部控制建设，防患财务风险于未然。

一、乡镇财务控制的特点及其可能带来的控制问题

我国出台了行政事业单位内部控制的相关制度，但在贫困山区乡镇，内部控制建设还处于较低阶段。乡镇领导内控意识淡薄，财务人员综合素质不高，没有系统的内部控制制度。绝大部分乡镇是以各种财务管理制度中的制衡手段，充当内部控制制度。这种控制，领导往往凌驾于控制之上，内控乏力，甚至流于形式。这种控制无法合理保证内控目标的实现，无法合理保证单位经济活动合法合规、单位资产安全和有效使用、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

二、乡镇换届中常见的财务问题

1.离任财物无交接致使资源浪费

到新单位工作，要使用一些单位财物，占用一定数量的单位资源。换届离任时，却不将这些财物进行交接。有的被随身带走，有的被赠与他人，还有的因被盗、被丢失、被毁损，不知所终。这些财产物资，有的被登记入账，有的游离于账外。大部分乡镇对这些财物的管理不到位，部分账上资产名存实无，账外财物无法监管，相关责任无法追究，部分资源随乡镇换届频繁购置，导致资源浪费。

2.资产监管乏力以致资产流失

单位的固定资产，经过清查后，已被录入固定资产监督管理系统中。从理论上讲，对集体资产的管理和监控是科学合理的，但是乡镇信息系统建设跟不上需要，账面资产与管理系统中登记的资产不能同步增减变化，使应有的科学监控作用不能充分发挥。在乡镇领导换届时，部分乡镇不按规定处置资产现象时有发生。这使部分有用的资产提前报废，使有价值的资产被便宜处置，导致资产流失。在国库集中支付和“乡财县管”的财政管理模式下，乡镇财政的独立性减弱，部分财政职能被肢解和弱化，对本级国有资产的监管乏力，不能发挥应有的监管作用。

3.支出陡增导致债务增加

乡镇支出报账控制方面，平时可报可不报的支出，控制为不报，而换届时则表现为全报；超预算支出、无预算支出平时总是努力控制，很少发生，而换届时超预算和无预算支出经常发生。因为换届，支出陡增，增大了支出规模，使正常的支出预算控制失去了应有的控制作用；短期内大量支出增加，得不到足额的资金支付，便会增加债务规模，为资金支付集聚了矛盾和压力。

4.不及时结算导致砣砣账

部分乡镇领导喜欢到出纳处先借一定数额的资金，慢慢花费，同时要求出纳将借据暂不入账，最后再用各种各样的支出票据到出纳处报账或抵账。也有部分领导喜欢亲自经办经济业务，更有个别领导只管花钱，不管报账，一切都要财务人员为他摆平。这些本身就是错误的，但现实中确有存在。也就是基于这些现象，在乡镇换届时，往往出现人走账不清的现象。还有部分领导涉及跨年工程项目账务，不按时按要求履行相关财务交接手续，出现人去账不交或交不清的现象。乡镇换届后，经常出现领导长期挂账，经催促交回来的是砣砣账、包包账的现象。

三、导致乡镇换届中常见的财务问题的根源分析

上述财务问题，平时就或多或少存在，但是在临近换届或换届期间就表现更为突出。这些常见的财务问题，究其原因，既有主观原因，也有客观原因，既有体制方面的因素，也有人为的因素。

1.内部控制制度不健全

目前在贫困山区乡镇没有成系统的内部控制制度，内部控制建设还处于起步阶段。领导内控思想意识淡薄，对单位内部控制建设也没有引起高度重视。内部控制要求单位全体职工共同参与、共同遵守，内控制度覆盖单位全方位和嵌入管理活动全过程，但是部分领导总喜欢凌驾于各种控制制度之上。在乡镇战略发展方面，多数乡镇领导不是站在战略的高度进行长远谋划。他们的大多决策是围绕他们这一届或两届任期内的目标，属于短期行为，都想在任期内做一些看得见、摸得着的政绩，况且都有不愿为下届做嫁衣的想法。上级政府对乡镇主要领导的目标考核和离任审计，也没有将内部控制建设纳入考核和审计的重要内容。内部控制制度不健全，单位领导凌驾于控制之上，没有长远的发展战略，就成了领导在换届中乱作为、不依法作为、不按程序作为的根本原因。

2.财政监控独立性弱化

税费改革以后，实行“乡财县管”“国库集中支付”等制度，乡镇财政职能部分被肢解，部分领域财政监督乏力，现行财政体制也使财政本身具有的监控独立性弱化。乡镇财政所，是乡镇政府的下设职能机构，其人权、事权受上级主管部门和本级政府的两重管制。特别是乡镇领导直接影响财政人员的考核升迁晋级等，严重制约着乡镇财政监控职能的充分发挥。大部分乡镇财政所，受制于党政主要领导，乡镇财政的监控独立性受到影响，不能实现应有的乡镇财务管理的控制效果。所以，财政监控独立性弱化，是乡镇换届中出现财务问题的关键原因。

3.财产管护责任不落实

在乡镇对个人使用、占用和保管的集体财物的管理是混乱的，缺乏相应的管护制度，没有落实明确的管护责任。集体财物的存放地点、使用人、保管人、责任人、使用状况、变更情况等没有进行统一登记，也没有相关保管记录。在这种情况下，财产物资经常被毁损和丢失，没有专人管理护，丢失毁损后无责任追究。基于这种管理，有的领导将集体财物变为已有，随身带走，有的转赠他人以作人情。基于这种管理，这类财产物质总是在不停地购置，又总是在不断地消失。基于这种管理，集体资产无专人维护，彼此不爱护，维修频率增大，维修费用增加。管护制度不健全，管护责任不落实，是单位集体财物流失的另一原因。

4.支出审批控制力松驰

换届中，支出审批形式上依然保持的是一单多签，但在“一把手”执政的乡镇和特殊的换届时期，掌握审批权力的签字人都放不下人情关系，控制实质上就显得苍白无力。最关键的是在特殊的换届期，人情因素太重，使支出预算控制在短时内失去作用。按期拨付的财政预算资金，又满足不了短期内陡增的支出，剩余的资金缺口，则表现为债务的增加。所以，支出审批控制力松驰，是换届出现财务问题的人为因素

四、改善鄉镇换届中财务控制的对策

1.加强乡镇内部控制建设

加强内部控制建设成为当前乡镇财务管理工作的重要内容。只有加强内部控制建设，建立健全内部控制体系，才能从制度上防范乡镇换届中的财务风险。在内部控制的设计上，要坚持全面性、重要性、制衡性和适应性原则，做到全员参与，全面覆盖，不留空白和死角，准确判断和识别关键环节的风险点，制定切实有效的控制办法和措施。在内部控制制度的执行上，根据财务管理中的主要风险的可承受度，选择恰当的风险应对策略，加大宣传，督促相关人员认真执行。单位领导率先垂范，做好表率，不能凌驾于制度之上。加强内部控制建设，确保内部控制的有效性，不能只是喊在口上，停留于墙上，要将它真正落到实处。

2.强化财政监督独立性

乡镇财政处于我国财政体系的最终端，对乡镇基层财政资金监督管理和财政政策执行发挥着重要作用。乡镇财政发挥就地就近的财政监督管理，是解决乡镇换届中财务问题的最有力措施。强化财政监督职能，必须确保财务控制的独立性。首先，完善县乡财政管理体制。让乡镇财政人权、事权、物权独立于乡镇政府主要领导，使财务管理不受乡镇领导过多约束和人为干预，使乡镇财政监督保持应有的独立性。其次，建立高效精干的财会队伍。人员任用与选拔要德才兼备，重要岗位和职务，让有专业胜任能力和职业道德修养较好的人员担任。严禁因人设岗，防止人浮于事、推委扯皮。 再次，加大培训力度和频率，让财政人员不断更新理论知识和提高业务能力与水平。最后，坚持轮岗和异地轮换任职。财政重要岗位和重要职务，在确保德才兼备的同时，也要注意轮换和异地交流。但是财政人员的异地交流，不能与乡镇领导换届同步，否则乡镇财政不能有效发挥的应有的监督作用。

3.强化财产管护责任

单位占用和使用的国有资产，严格按照国有资产的相关规定进行管理，对国有资产的购置、处置、报废和对外调配划拨等，严格按照国有资产相关规定的权限和程序进行审核批准，加强信息系统化建设，强化财政监管职能，严防单位领导借各种理由，不经评估自行处置，预防资产流失，损害国家利益。加强乡镇财物的日常管护，实行归口管理，责任落实到人。对单位财产进行清查登记，分类编号，建档立卷，按存放地点、使用人员、管理部门等建立责任手续。人员变更，实行交接，形成制度。干部离任交接执行情况，纳入对干部考核和离任审计内容。保管期间出现毁损或丢失，分析原因，按规定程序处置报废。对不负责任，人为毁损或故意丢失，追究责任人的管护责任。做到爱护公物，人人有责，损坏公物，照价赔偿，有效降低集体财物的购置更换频率，节约资金，提升集体财物的使用效率和效果。

4.强化换届支出约束

乡镇换届中财务管理，重点关注支出的真实性与合规性。加强对项目与合同补充、变更监管，注意无预算支出、超预算支，强化换届支出约束，有效控制乡镇换届中的财务风险。一是加强支出预算管理，增加支出刚性约束。二是实行支出提前申报，做到支出事前控制。三是实行限期结算，过期不报账制度。在规定的时间期内完成支出报账，可以防止潜藏支出今后浮出水面。四是重点审查“三重一大”所涉及的相关财务问题，防止领导利用换届，对重大项目把关不严，补充、变更合同内容，追加合同预算等行为发生。

五、结论

在“乡财县管”的财政管理模式下，贫困山区乡镇换届中的财务问题，根源在于乡镇内部控制不健全，财政监管缺乏独立性，集体财物管护责任不落实，领导凌驾于内部控制之上。只有加强内部控制建设，充分发挥财政监管作用，落实财产管护责任，加大支出约束力，才能有效预防乡镇换届中的财务风险。在新形势下，乡镇财政工作要以乡镇内部控制建设和人员队伍建设为重点，树立风险意识，建立风险应急机制，以服务职能为主体，保持应有的监管独立性，充分发挥乡镇财政的监管职能，才能加强乡镇财务管理，促进乡镇经济健康持续发展。

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