农地征收补偿制度的比较研究

张云雪

【摘 要】城市化是世界各国发展的必然选择，实现城市化的过程是曲折的，在此过程中必不可少的征用农民的土地，那么这就会涉及到失地农民的生活生存问题。土地征收是城市化进程中为了国家利益的需要而做出的制度安排，土地征收在世界各国进行着。在我国，党中央也出台了相应的政策文件来解决失地农民的社会保障问题，在中央政策的指导下，各地政府因地制宜的出台了相应的解决失地农民的社会保障措施，因此存在多种模式，各地的保障措施差异较大，在实际操作中产生了诸多问题。因此通过比较研究，建立和完善适合我国国情的失地农民社会保障制度事关我国城市化发展的正常进程，事关我国社会和谐稳定。

【关键词】失地农民；土地征收；社会保障

城市化发展的过程从某种意义上说就是建设用地向农用地和生态用地扩张的过程农村的城市化发展，都是以大量的农用地转为建设用地为支撑，由此就产生了一个新的社会群体——失地农民。[1]也就是说城市化的快速发展促使失地农民的大量产生。如果农民失去土地，社会保障措施又实施不到位，那么农民就很容易成为三无人员，即“无地”“无岗”“无社保”。造成失地农民生活困难的一个重要原因就是，征地补偿低不足以维持其基本生活，加之相应的社会保障措施不合理或者落实不到位。

一、国外的征地补偿制度

1、美國。在美国，土地价格完全由市场决定，当有土地转化的需要时，农民只要到土地交易市场进行土地交易即可，只有为了公共利益才能进行土地征收，并且要严格的按照法律程序进行。发生征地补偿时，不仅要补偿农民土地现有价值，还要补偿其可预测价值，要补偿土地所有者的损失，还要补偿邻地所有者因征地所受到的损失。土地补偿款中包括搬迁补偿费以及搬迁帮助费。美国的土地补偿即属于“合理补偿”。

2、日本。日本的土地补偿程度相对较高。根据日本《宪法》，日本实行“正当补偿”，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。补偿中还包括因征地而不能生活在原居住地的情感补偿。当然日本也是以市场定价的方式确定土地价值，在补偿费的支付方式上，除了现金补偿外还包括替代补偿的方式，即通过土地征用委员会裁决，采用提供替代土地的方式进行补偿。具体采用何种补偿方式，也可以协商解决。

3、德国。根据德国的法律规定，对土地征用实行“相当补偿”原则，其补偿的项目主要包括：（1）土地或他物的搬迁价或市场价；（2）因征地造成的地上他物的全部连带损失，如青苗、地面附着物的损失补偿；由于地块分割或工程障碍而使耕作不便的损失补偿；由于地产主土地减少导致劳动力过剩以及设备利用率降低的补偿；其他如车辆绕道行驶等有关损失补偿。[2]

4、法国。在土地价格的确定上，法国参考土地征用日的被征土地周围土地市场价格，但是还要以最终裁决日一年前的被征土地的用途为准确定地价。[3]法国的这种做法实际上是相对冻结了土地的价格，同样是为了防止投机买卖土地。

二、我国的征地补偿标准

《土地管理法》规定，农村征地补偿的内容主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，以产值倍数的方式计算补偿额度。土地补偿费数额一般为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍；安置补助费是按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍，但两项之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。以产值倍数的方式计算补偿标准，其补偿标准相对偏低，不易确定，而处于弱势地位的农民只好被动的接受，使其利益受到无形的侵害。

《土地管理法》第47条规定，“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。根据此条规定我们可得知，在我国征地补偿的标准是由政府主导的，政府掌握着确定补偿标准的权利，而在发达国家，之地补偿标准是由市场决定的。我国征地补偿标准的确定方式是明显违反市场经济规律的。此外，没有上位法的约束，将补偿标准的决定权直接下放给地方政府，那么他们制定征地补偿标准的伸缩性较大。

在征地补偿的支付上，主要采取现金支付的方式，即一次性支付安置补偿金。但是由于绝大多数农民缺乏良好的生存技能，一旦失去土地，就意味着失去了就业机会，失去了生活经济来源，因此十分容易出现失地农民领到补偿金后很快用光，生活再次陷入困境。

三、国外征地补偿制度对我国的启发

1、在法律规定中明确征地补偿原则，统一补偿标准。当前在土地补偿方面，世界各国的宪法中有的规定了“正当补偿原则”，有的规定了“合理补偿原则”有的规定为“相当补偿原则”。我国在此方面也应该借鉴国外的做法，在宪法中明确规定我国的征地补偿原则，指导土地补偿规范及具体的补偿措施。如公平合理补偿原则，即公平的权衡公共利益和私人利益，在此基础上公平的决定补偿数额和方式，又要借助于合理补偿内涵的不确定性，通过进行实时的解释，确保征地补偿制度的与时俱进。[4]在我国，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由政府确定，而世界发达国家的补偿标准是由市场决定的。由政府决定补偿标准在实际操作中其伸缩性较大，因此在相关法律规定中应明确被征土地上的附着物和青苗的补偿标准，应将政府的此项决定权限定在法律规定的相应范围之内，政府可以根据本地区的具体情况确定具体的补偿标准。

2、借鉴国外经验，丰富征地补偿的方式。我国是农业大国，农村人口占较大比例，因此我们更加需要因地制宜，结合各地的具体情况制定不同的之地补偿方式。单一的现金支付，对于缺乏劳动技能的失地农民来说根本无法得到长期的生活保障。在不同的地区，土地对于农民的意义也有所区别，例如北方人均耕地相对较多，土地是农民的主要生存依靠，而在南方农村人均耕地较少，大多数农民的经济支持不是来自土地，只有劳动能力较弱的人才依靠土地维持生计。因此在补偿某一区域的农民时，应考虑具体情况，有必要有选择的采用不同的补偿方式，使农民可以自由的选择，这不仅可以使使农民能够从中获益，还可以为土地征收提供方便。

3、完善征地补偿标准的计算，提高补偿标准。在计算征地补偿标准时应考虑各种因素，如周边环境，有良好周边环境的土地的价值应该越高。政府在制定补偿标准时，应考虑农民的经历投入，应该把农民的付出计算在补偿内，这样付出了较多的农民会得到心理安慰，是他们觉得更加公平。像美国，日本，法国等发达国家土地价格都是通过市场决定的，符合市场经济的发展规律。在我国可以建立相应的土地评估机构，由此非营利性的组织机构进行专业评估确定土地的交易价格。在征地补偿时除考虑土地的交易价格以外，还应考虑失地农民的实际损失、未来损失以及生活保障。此外，被征收的土地还存在增值可能，土地被征收后增值部分全部归属于土地的现行持有者不尽合理，应该将该土地的增值额按照一定的比例支付给被征收土地的农民。

土地是农村家庭保障的核心，是农民生存生活的最后一道保障，是其赖以生存的根本。因此完善农村土地征收补偿制度，维护好农民的切身利益，按照市场经济的发展规律进行土地流转，是构建和谐社会的必然要求。

【参考文献】

[1]翟悸灵.城市化进程中失地农民的社会保障问题研究[J].社科纵横，2005（5）.

[2]郭玲霞.农地城市流转对失地农户福利影响及征地补偿研究[D].华中农业大学，2012.

[3]刘丽，王正立.外国征地补偿标准简介[J].比较法研究，2011（6）.

[4]杀春羽.土地征收补偿标准的法律制度研究[J].长春理工大学学报，2013，26（1）.