连续雾霾语境下的“逆城市化”研究

杨环

摘要城市结构优化对雾霾治理（环境治理）具有重要意义。内生于民众自身的“逆城市化”运动是促成城市结构优化的重要因素。我国现有的制度条件障碍了“逆城市化”的发展，进行宅基地使用权制度改革以推动其发展，将十分有利于我国的雾霾治理（环境治理）。

关键词雾霾；逆城市化；城市结构；宅基地使用权

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）21-07212-03

CounterUrbanization of China in the Context of Continuous Smog

YANG Huan（Culture and Business School， Sichuan Vocational College of Cultural Industries， Chengdu， Sichuan 610213）

AbstractOptimization of city structure plays an important role in smog governance （environment governance）. “Counterurbanization” campaign that is original from people themselves is an important factor to prompt the city structure. The existing system of China hinders the development of counterurbanization， we should change the rural residential land use right and make it beneficial to smog governance （environment governance）.

Key wordsSmog； Counterurbanization； City structure； Rural residential land use right

當下，“雾霾”是环保界最热话题。如何治理雾霾，成为民众、政府、媒体多方关注的焦点。各方专家更是在自己的专业领域，解析雾霾成因并提出相应的对策。从技术层面上看，雾霾的形成与空气中可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物的含量过高息息相关，汽车尾气、燃煤供暖废气、工业废气、建筑粉尘是产生上述污染物质的主要原因。于是，现代城市生活和城市建设成为主要诟病对象，我国高速的城镇化进程，使得城市有着越来越旺盛的能源需求，在我国现有的资源禀赋和技术条件下，能够以飨需求的能源具有高致污染性。大规模的城市扩张，又伴随着大量的建筑粉尘。人们可以将雾霾的产生归咎为工业化前期、城镇化初期的“阵疼”，但这样一种“阵疼”并不是理所应当。我国作为工业化、城镇化后起国家，本应有后发优势，在总结发达国家工业化、城镇化进路经验教训的前提下，尽量地以最小的环境成本和能源成本代价实现工业化和城镇化。遗憾的是，我国的工业化、城镇化所付出的成本，远大于发达国家曾经付出的成本。

无论怎样，抱怨过去的行为不当已无意义，雾霾问题日趋严重已经是客观事实。当前应该关注的重点是如何治理雾霾。一种惯性思维是，环境问题治理主体应该是政府。于是媒体的责难对象是政府，政府也十分自然地承担治理雾霾的重任，而学者们更是通过“伦敦雾”治理的比较研究为政府治理雾霾提供可依赖路径。政府承担环境治理责任本无可厚非，但这一责任并不完全在政府。长期以来问题解决的政府主导模式，恰是诸多问题包括环境问题积重难返的重要原因。政府主导，这种计划经济的思维惯性，往往会形成政府依赖，而忽略在市场经济条件下民众本能产生的积极作用。具体到当前的“雾霾”危机，笔者注意到了发达国家政府在解决环境问题中所采用的各种强行手段，却鲜有涉及民众在应对环境问题时自主的行为调整。

20世纪50、60年代，西方国家工业化带来的各项环境问题日趋严重，“城市病”已经成为不能负担之重。“伦敦雾”事件是这些问题的一个典型缩影。在政府积极介入城市环境问题治理的同时，民众亦开始反思，过度聚集的城市生活已变得不合时宜，伴随着“田园城市”理念的勃兴，一个逃离中心城区的运动由此产生，这个被称为“逆城市化”的运动是城市结构自我优化的一个过程，是城市化的一个必经阶段，是人们自主行为选择的结果[1]。该过程与政府行为共同作用，互为表里，消解了日趋严重的“城市病”问题。“伦敦雾”的成功治理是为明证，一方面政府的各项积极举措降低了相关污染物的排放量度；另一方面，“逆城市化”带来的城市结构优化，使得能耗集中率大大降低，城市自然承载能力得以提升。这一双重作用，消除了伦敦雾患。因此研究者在关注政府如何积极作用于环境问题（雾霾问题）的同时，还应侧重考量民众的行为选择对环境问题（雾霾问题）的积极影响。民众基于自身理性的行为选择，内含着其利益诉求，行为管理成本低，行为结果更切近于自身需要；而政府行为则存在效率高、具有强制性，利益权衡更为客观等优点。两相结合，相互作用，方为治理雾霾的最优模式。

2“逆城市化”与雾霾治理

“逆城市化”是指人口分散的一个过程，它意味着人口从一种较集中的状态向不太集中的状态运动，城市人口逐渐远离城市中心，向城郊或者中小城镇回流。这一概念从其诞生之日就倍受争议，但随着城市化进程的不断深入，这样的共识逐渐达成，城市化进程迄今已经历了4个阶段：城市化、城市郊区化、逆城市化、再城市化[2]“逆城市化”作为城市化过程中的一个特定阶段而存在。

“逆城市化”产生的基本动因是城市发展至一定阶段，“城市病”丛生。城市结构不合理是“城市病”产生的重要原因。人口流动的趋利性和盲目性，使得人口过度向城市集中，规划前瞻性不足和建设滞后性，城市将无力合理消化新进人口的住房、交通等问题。城市过分“拥挤”，原本合理的城市结构就变得不合理。这时，政府会因为其管理责任对城市结构进行调整，以优化城市结构。而普通民众基于其理性经济人属性，通过成本收益分析，进行居住场所和工作场所新的选择，同样起到优化城市结构的作用。具体而言，“聚集”效应促成了城市的形成，在一个相对狭窄的空间中（相对于广大农村），信息的传播能够在很短时间内完成，丰富的创造力得以产生，由此形成大量的就业机会[3]。农村剩余人口大量涌入城市，寻求生计，城市得以进一步扩大，由此循环往复。但随着生产力的发展，交通日趋发达，特别是信息技术的长足进步，使得人类的“聚集”，已经可以超越空间上的邻近而存在。于是，在工作空间限制逐渐降低，对优质生活空间要求逐渐提高双重前提下，一场从中心城区向城市近郊或远郊的人类迁徙运动自然发生，此即“逆城市化”运动。它是人类对城市化过程中产生的负面效应（城市病）的自主修正，其本身构成对城市化部分结果（负效应）的否定。随着城市中心人口逐渐外移，原城市中心的拥堵程度得到大幅度缓解，同时，新的聚集开始发生，城市呈现多中心状态，城市开始按功能分区，形成新的城市结构。

新的城市结构，将十分有利于雾霾治理。在饱受“城市病”困扰之后，人们对居住环境和工作环境的重新选择，将会更加理性，清新的空气、明媚的阳光、干净的水源将成为重要的参考指标。在此认识的驱动下，新的聚居区不会再有曾经的城市中心的人口密度，也不会有不同功能区大杂烩的局面。因为上述情形是人们进行第一次工作和生活场所选择时未认识到的因素，并且为人们带来了巨大的生活成本，衍生了一系列“城市病”。而“逆城市化”正是“城市病”丛生后，人们进行生活、工作场所二次选择的结果。在二次选择中，必然会包含摒棄第一次选择时产生的不利后果的基本意识。在新的城市结构中，能耗区域集中程度将大幅度降低，工业区域由于更加合理的区位划分，污染物产生速度和几率将大幅度下降，自我消解能力将得到提升，自然承载能力得以加强。至此，从源头上已经消解了雾霾形成的可能。

事实上，从发达国家的经验看，其环境治理（包括雾霾治理），都伴随着形成新的城市结构形成。以最具代表性的“伦敦雾”治理为例，20世纪中叶兴起的“逆城市化”潮流，使得伦敦城市结构重构得以实现。新的城市结构，实现了中心城区的人口分流和功能区域划分，工业从中心城区搬出至更为合理的区域，居住中心也从中心城区外移。政府再着力于能源结构优化和公共绿色交通发展，曾经的伦敦雾患，已经不再出现。

3我国“逆城市化”发生的制度障碍

我国的城镇化进路正处于发达国家20世纪中叶所处时间节点，工业化和城镇化长期负面效应的积累，已经使城市生活疲惫不堪，城市居民“逆城市化”趋势非常强烈。同时，交通和信息技术的发达使得逃离中心城区生活和工作成为可能。但是，遗憾的是，这场来自民众的自我调整运动并未事实上发生，我国并未真正进入城市化进程中的“逆城市化”时期。“逆城市化”阶段的存在具有客观必然性，我国的城市发展并不能跨越此阶段。

各项条件已经具备，但我国的“逆城市化”却未发生，究其根由，需要从我国人民的居住习惯谈起。

长期的农业社会，使得我国人民对土地存有不可割舍的情感，这种情感延续至今，由于土地不能私有，民众将对土地情感转移至房产身上，由此形成民众的基本居住偏好——建房而居或购房而居，以所有权（物权）形式实现居住利益，其稳定性较以租赁权（债权）形式实现居住利益更高。此外，房屋以永续性权利形式存在，更能满足国人为后人置产的财富观念。城市人口向农村移转依然会保留这样的居住偏好。但是，城市人口到农村建房或者购房而居，却存在严重的制度障碍，在房地一体主义原则下，房屋的所有权必须要有相应的土地使用权——宅基地使用权配套，方能形成一个完整产权结构，而宅基地使用权的获得，却必须从农民手中购买。然而，现有的法律法规禁止宅基地使用权如此流通。城市人口的居住偏好无法在农村实现，城市人口向农村回流的动力不足，“逆城市化”进程缓慢。

从根源上讲，阻碍我国“逆城市化”发生的是制度障碍是我国长期的城乡二元结构。在现有的城乡二元机构下，这样一种担心广泛存在，即在城乡统筹社会保障体系尚未建立的情况下，“逆城市化”所产生的人口回流会对农村居民的基本生存保障产生威胁。其立论依据在于，农民生存的基本保障在于其宅基地使用权和土地承包经营权，城市人口和城市资本的自主回流有让广大农民丧失宅基地和土地之虞，必须以强硬的政策措施阻止上述可能变为现实。“小产权房”的出现以及一系列限制“小产权房”的政策，恰是“逆城市化”在我国萌芽，而同时又被扼杀于“摇篮”中的最典型体现。

在城乡社保统筹未完全实现的情形下，对农民的倾斜性保护本无可厚非。但保护手段是否合理，则值得进一步思考。以“一刀切”的方式禁止城市人口到农村购房而居，一方面限制了农民手中最大的资产变现，使得农民原始资本积累非常困难，另一方面，该制度极大地限制了我国“逆城市化”趋势的发展，十分不利于“城市病”治理和城市化进程。一种合理的城市化进路，需要充分调动各类积极因素参与其中。而最基本的路径依赖就是顺应城市化发展的基本趋势，使制度设计符合人们的内在需求。民众本就是城镇化的目的，当他们能够充分参与到城镇化进程中，就成为了城镇化的手段，而只有成为了手段，才能将他们需要何种形式的城镇化理念贯彻到城镇化过程中，这样的城镇化进程所产生的结果，必然是符合民众要求的。这也是我国不断推动社会、经济发展的真意所在。

4推动我国“逆城市化”运动的宅基地使用权制度改革

破除城乡二元壁垒，使土地等资源要素在全域范围内自由流通，是助推“逆城市化”运动的根本制度要求。但是，城乡二元壁垒的破除是一个系统工程，绝非一日之功。在相关条件尚未成熟的情形下贸然突破城乡二元结构，容易引发大的社会动荡，此种改革成本是人们不愿看到的。在特定领域进行制度变革，以助推“逆城市化”运动的发生，是可供采纳的思路。

从“逆城市化”产生的动因来看，其首要的是城市人口逃离城市，到农村居住。因此，如何合理实现城市人口到农村的居住利益诉求是相关制度改革的基础和前提。现有制度体系并不能满足城市居民到农村建房而居或者购房而居的偏好，其障碍在于他们无法获得宅基地使用权。因此，宅基地使用权制度变革对于推动“逆城市化”进程十分必要。

宅基地使用权改革是否存在可能，这是一个争论已久的问题。在长期的房地一体主义和宅基地使用权平面权设计的惯性思维下，形成了这样一个认识上的误区，即宅基地使用权是农民基本生存利益保障的必要条件。事实上，为农民提供基本居住利益保障的应该包括两个客体——宅基地和房屋，对应的两项权利是宅基地使用权和房屋所有权，这与实现城市居民居住利益的土地使用权和房屋所有权在性质上并无二致。但是，城市居民拥有上百平米的房屋，而辅之以十数平米的土地使用权，其居住利益就能实现并得以保障，而农村居民同为上百平米的房屋，则需辅以上百平米的宅基地使用权，其居住利益才能得以保障。设问由此而生，在房屋所有权面积一致的情况下，缘何农村居民需要以数倍甚或十数倍的宅基地使用权（土地使用权）来保障其基本居住利益？是农村居民客观上的需求，还是因为制度设计上的误区，导致农村宅基地使用权利用上的低效率而造就了农民需要如此多的宅基地使用权来保障其居住利益的事实？原因显然是后者。

如何进行宅基地使用权改革，经过上文的分析，答案已经逐渐浮出水面：即将宅基地使用权作空间权塑造，与城市建设用地使用权相同，以一定的平面面积为基础，并圈定特定的空间体积，为宅基地使用权的客体。同时以强行法要求农民留下特定数量的房屋面积，并辅之以相应的宅基地使用权面积，余下的宅基地使用权和房屋用来自由流通，实现农民资产变现，同时实现城市人口到农村居住的利益诉求。进行此项制度设计的关键是需以强制性规范要求农民保有足量的宅基地使用权和房屋所有权，以确保其基本生存利益，而如何在量上确定农民应保有的宅基地使用权和房屋所有权，则需要根据房屋建筑面积与宅基地使用權面积比例确定。笔者认为，应以房屋所有权面积为依据确定宅基地使用权面积，具体而言，可规定农民人均需最低保有20 m2的房屋所有权，则一户三口之家，其应保有的房屋所有权面积则为60 m2。如此，若在该户占有的100 m2的宅基地之上建有600 m2的建筑，则该户农民只需享有10 m2的宅基地使用权即可，如果此宅基地上建有300 m2的建筑，则该户农民即需要享有20 m2的宅基地使用权，由此类推农民应当享有的宅基地使用权面积，进而确定其可流转的宅基地使用权。而城市人口农村居住诉求，可以通过与农民共同建房，或者是购买农民余房的方式予以实现。

5结语

之于雾霾的治理，农村宅基地使用权制度改革是一个可供参考的思路，即要充分认识民众在塑造美好生活环境上的动力和能力，“逆城市化”运动正是民众动力和能力的现实体现。政策制定者应当为其提供助力，消除相关的制度障碍，积极促成其作用的充分发挥。而宅基地使用权制度改革即是“破冰之旅”，一旦实现，我国的“逆城市化”运动将蓬勃发展。

参考文献

[1] 李哲.“城市病”研究进展与评述 [J].首都经贸大学学报，2012（1）：101-108.

[2] SZILVIA HOSSZU.Counterurbanization- A literature study[R].Danish institute of Rural Research and Development·IFUL Working Paper，2009.

[3] ANTROP M.Landscape change and the urbanization process in Europe[J].Landscape and Urban Planning，2006，67（1/4）：9-26.