培育新型职业农民:美国经验及对中国的思考

2014-04-29万蕾刘小舟

农学学报 2014年6期

万蕾刘小舟

摘要：梳理了美国通过《莫里尔赠地学院法案》等系列立法保障农业后继有人的做法，阐述了美国2013年农业法案支持新农场和农场主(beginning farmers and ranchers)培养的政策措施。对国内新型职业农民培育提出建议：坚持政府主导地位，加快新型职业农民培育立法，走培育和吸引相结合的道路，强化教育培训在新型职业农民培育中的基础地位。

关键词：新型职业农民；培育；美国；经验

中图分类号：G725文献标志码：B论文编号：2013-0876

0引言

随着工业化与城镇化速度的加快，大量农村青壮劳动力涌入城市，农村劳动力进入总量过剩和结构性短缺并存的新阶段，“关键农时缺人手、现代农业缺人才、农业生产缺人力”问题日益突出，亟需培养和稳定现代农业生产经营者队伍，破解农业劳动力后继乏人的困局。在此背景下，培育新型职业农民成为剥离农民的身份属性回归其职业属性的有效途径，未来农业生产经营主体优化发展的方向，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给的必然要求。2012年中央一号文件首次提出大力培育新型职业农民，2013年政府工作报告指出：要采取有效措施，稳定农业生产经营队伍，积极培育新型农民。培育新型职业农民成为社会广泛关注的焦点和热点问题[1]。

国内关于新型职业农民培育的全面、系统和深入研究始于2011年，主要专家学者有朱启臻、王守聪、赵邦宏、吴宏耀等。研究主要集中在新型职业农民的内涵、新型职业农民培育面临的问题以及新型职业农民培育对策等方面。现有关于国外职业农民培育做法和与启示的研究中，缺少对某个国家职业农民培育支持政策、扶持措施的深层次研究，特别是对国外支持职业农民培育最新政策的分析还比较薄弱。深入研究和借鉴国外职业农民培养经验为国内所用，必将丰富和发展国内新型职业农民培育的理论，对于国内目前正深入推进的新型职业农民培育试点工作具有十分重要的指导意义。

1新型职业农民的内涵及培育现状

新型职业农民是相对于传统农民、“身份农民”和兼业农民而言的，是一个阶段性、发展中的概念[2]。美国人类学家沃尔夫指出：传统农民主要追求维持生计，他们是身份有别于市民的群体；而职业农民则充分地进入市场，将农业作为产业，并利用一切可能的选择使报酬极大化[3]。从国内农村基本经营制度和农业生产经营现状及发展趋势看，新型职业农民是指以农业为职业、具有较高的素质和一定的专业技能、收入主要来自农业生产和经营的现代农业从业者。主要包括生产经营型（种养专业大户、家庭农场主、合作社带头人）、专业技能型（农业工人、农业雇员等）、社会服务型（农村信息员、农村经纪人、跨区作业农机手、植保员、防疫员等）[4]。目前，国内新型职业农民培育尚处于理论探索和试点实践阶段。2012年8月，农业部在全国31个省（市、区）选择100个县开展新型职业农民培育试点。试点工作将用3年的时间培育10万名新型职业农民。更为重要的，农业部将通过试点探索建立教育培训、认定管理、政策扶持等互相衔接配套的新型职业农民培育制度体系，全面推动新型职业农民培育工作。试点工作开展以来，各地在组织领导、经费投入、认定管理、扶持政策等方面进行积极探索与实践。借鉴美国培养职业农民的有益经验和成熟做法，对国内新型职业农民培育工作取得实效将大有裨益。

2政府立法保障——美国农民职业教育成功经验

美国是一个高度法制化的国家，一贯重视农民职业教育立法，制定了一系列相关法律、法规和优惠政策，使农民的职业教育在政策的作用下，向政府设计的方向发展。美国农业教育立法可以追溯到 1862 年的《莫里尔赠地学院法案》。该法案规定，联邦政府根据1860年各州在国会中的议员人数，按照每人3万英亩的标准拨给各州土地。各州利用出售这些土地的收益开办农工学院也称赠地学院，主要讲授有关农业和机械技艺方面的知识，培养农业发展所需专门人才[5]。1890年，美国国会通过了第2个《莫里尔法案》，规定联邦政府每年必须拨款给赠地学院，保证其有充足的运行经费。这2个法案是美国农业和农民教育领域最重要的立法，形成了政府对农业院校的拨款制度，实现了农业和农民教育的法制化和制度和，确保了农业教育长期和稳定发展。

为对不同地域的农业生产进行有针对性的研究，结合各地生产中的具体情况从事科学实验，更好地服务农业生产，1875年美国第1个农业试验站在康涅狄格州应运而生，随后其他州纷纷效仿，建立了12个试验站。但是，除康涅狄格州外，其余试验站全部建在农学院内。这些试验站缺乏资金无法开展农业试验，于是纷纷求助联邦政府。美国国会1887年通过了《哈奇法案》。法案规定联邦政府每年从出售公有土地的收入中向各州提供1.5万美元，资助各州在赠地学院农学院领导下成立一个“农业试验站”，进行农业基础研究和动植物疾病与防治研究[6]。农业试验站的建立，拉近了农业院校教学和农业科研的关系，为美国的“科教兴农”奠定了坚实的基础。

在赠地学院和农业试验站建立后不久人们逐渐发现，单靠学校教育和实验研究，很难将新技术卓有成效地推广到广大农民中去，还需建立完备的成人教育培训和农业推广服务体系。因此在20世纪初，各种程度不同、内容各异的农民短期培训班和函授教育蓬勃发展起来。1914年，美国国会通过《史密斯-利费农业推广法案》，在联邦政府的资助下，农业部与赠地学院合作，建立负责农业技术推广组织、实施和管理的农业推广站[7]。法案的颁布确立了赠地学院在农业推广中主导地位。通过上述法案美国逐步形成集教学、科研和推广三位一体合作推广体系，为农业快速发展做出了重大贡献。

1917年，美国国会通过《史密斯-休士法案》，规定公立学校必须开展中等农业职业教育，对来自农村的在校生和社会青年开展职业技术培训。1929年，美国通过了《乔治-里德法案》，要求联邦政府拨款资助赠地学院的农业教育和家政教育。1934年，美国颁布了《乔治-埃雷尔法案》，规定美国联邦政府为各州赠地学院拨款1400万美元。1935年，美国国会通过《班克黑德-琼斯法案》，规定每年增加100万美元拨款，用于农业研究，5 年后达到每年500万美元[8]。1963年，美国国会通过《职业教育法》，鼓励农村学校举办专业性较强的职业技术教育中心，为农村工厂培养技术人员，提高非农业生产人员的能力[9]。

相互联系又前后照应的数十部法案，极大地强化了政府对农民职业教育的干预。美国农民职业教育在健全的法律保障下，获得雄厚资金支持，培养了大批职业农民，促进了农业科技进步，为推动农业经济发展作出了重要贡献，使美国迅速从落后的农业国发展成全球最大的农产品出口国，为美国经济社会腾飞奠定了坚实的物质基础。

3美国2013年农业法草案支持培育新农民和农场主的政策措施

20世纪30年代初，美国遭遇经济大萧条，大量农场主濒临破产。为挽救危机中的农业，美国政府于1933 年颁布并实施了《农业调整法》，这是美国第1部农业立法，也是美国政府干预农业的开端[10]。此后，为适应经济发展和社会环境，美国国会每隔5年左后对农业法案进行修订，形成未来5年美国农业政策的基本框架。1933—2008年，美国政府总共颁布实施了15部农业法案。美国《2008年食品、保护和能源法》本应于2012年9月30日到期。但由于两党在食品券项目上的争议，美国参议院2012年6月21日通过的《2012农业改革、食品和就业法案》未能在众议院获得通过，美国国会两院表决延长2008年农业法案至2013年9月30日。2013年6月10日，美国参议院再次通过了2014—2018财年的《2013年农业改革、食品和就业法案》。2013年7月11日，美国众议院通过《2013年联邦农业改革与风险管理法案》。2013年10月底，美国参众两院的谈判者将恢复工作，就出台新的农业法案进行谈判，在参众两院不同版本的法案间达成妥协，并最终形成统一的法案版本提交给总统签署。

总体来看，美国参议院的《2013年农业改革、食品和就业法案》和美国众议院的《2013年联邦农业改革和风险管理法案》分歧主要存在于食品券和农业补贴上，在新农民和农场主培养上的方向都是一致的。按照美国农业部定义，新农民和农场主(beginning farmer and rancher)是指以业主经营人、土地所有者、承租人、收益分成的佃农等身份真正运作和管理农场或牧场，并从作物种植和畜禽养殖中获得可靠、稳定收入不超过5年的农业生产经营者[11]。美国政府重视新农民和农场主的培育，旨在培养农业生产和经营的接班人，应对农民老龄化趋势，保障农业在全球继续保持领先[12]。2013年美国农业法案提出了一系列措施强化新农民和农场主的培养。

3.1强化农民教育和培训，提升新农民和农场主从业能力

在美国当农民是没有资格限制的，个人意愿决定是否从事农业生产。根据统计，美国农民中，35~54岁的占53%，35岁以下的占14%，平均年龄超过60周岁，青壮年农民数量短缺，不能满足未来农业发展的需要。2013年农业法案提出了若干措施，提高新农民和农场主的生产技能、经营管理能力和市场风险控制能力。（1）政府提供资金资助以下领域：改善农业劳动力输送、确保农村劳动力稳定、开展农业劳动力培训直到2018年，同时为社会地位低下的农民和农场主提供农业技术推广与培训指导服务。（2）加大对赠地学院涉农专业的资助力度，提高新农民的受教育程度。同时，通过提供政府补助等方式鼓励农场主向学生提供兼职和学徒机会。（3）继续实施2008年农业法案批准的新农民和农场主发展计划(Beginning Farmer and Rancher Development Program, BFRDP)。BFRDP计划旨在为新农民和农场主提供教育、培训、推广及指导服务，确保新生代农民的成功。2009—2012年，美国政府共投入7500万美元实施BFRDP计划，提升新农民和农场主的生产技能和经营管理能力。2013年美国农业法案规定，2014—2018年间，将提供8500万美元用于新农民和农场主培训，并将培训对象扩展到有意愿从事农业生产的退伍军人[13]。

3.2改善农村生产生活条件，增加农村和农业对新农民的吸引力

美国农业现代化程度虽然很高，但是部分农村地区住房危房化、道路基础设施落后、电力供应缺乏、卫生条件差。改善农村基础设施条件已成为吸引和留住年轻一代扎根农村、在农村创业的重要内容。据统计，2002年以来美国联邦政府用于改善农村基础设施的资金达1700亿美元。2013年美国农业法案把政府资助与贷款相结合，实施一系列项目计划改善农村地区用水、建设农村宽带，解决农村废弃物和污水处理问题。通过美国农业部的宽带计划，由农业部提供资金用于远离人口密集区域的农村地区宽带服务所必须的设备与设施的建设、升级改造。2013年美国农业法案授权农业部为农村地区拓展宽带服务提供赠款和贷款组合。提供竞争性赠款和贷款资金，支持设备和基础设施的改善，提高农村教育与医疗领域的远程通信能力。通过政府资助和贷款支持农村地区水资源开发、存储、处理、净化以及污水和废弃物处理和处置，人口少于5500人的农村社区是优先发展的重点。每年向非营利组织提供2500万美元竞争性资助，援助农村地区公共供水系统建设[13]。

3.3完善农业补贴，让新农民和农场主得到更多实惠

美国2013年农业法案最重要的改革是调整农业补贴政策。长期以来，美国政府通过各种补贴帮助农民抵御自然风险和市场风险。但是，新农民和农场主获得补贴的比率和补贴程度较低。2013年美国农业法案进一步调整和完善农业补贴政策，拓展美国农业安全网(safety net)对新农民和农场主的帮扶力度。2013年农业法案保留了2008 年农业法案提出的美国农村能源计划(Rural Energy for America Program，REAP)和生物质作物援助计划(Biomass Crop Assistance Program，BCAP)。依据资金额达1.93亿美元的生物质作物援助计划，农民种植多年生生物质作物可获得最高50%的成本补贴。美国农村能源计划则简化了农民和农村企业申请中小型农村能源计划的程序，该计划未来5年将投资2.41亿美元帮助农民、农场主和农村企业，通过安装可再生和节能设备降低在能源方面的支出。

3.4增加农业专项贷款，满足新农民和农场主的资金需求

农业专项贷款是美国农业部农场服务局(Farm Service Agency)为缺乏启动资金和应急资金并且无法从商业信贷机构获得贷款的农民提供的专项信贷，是一种临时性、过渡性的援助资金。专项贷款虽然不是2013年农业法案的新内容，但是较之从前，贷款规模和力度有了进一步加强。众议院通过的农业法案提出，农业专项贷款包括农场所有权、农业生产经营的直接贷款和担保贷款。农民只要实际从事农业生产经营超过3年且满足担保条件，就能获得最高3万美元的直接贷款和7万美元的担保贷款[10]。参议院通过的农业法案提出继续实施2008年农业法案中专项贷款方面的措施，设立贷款基金储备，专门用于新农民和农场主的经营周转贷款和农场所有权贷款，实施“新农民和农场主个人发展账户试点计划”支持新农民，该计划授权提供配套资金，支持个人储蓄，特别用于新农民和农场主的相关农业生产支出[13]。

4对新型职业农民培育的建议

在中国城镇化加速推进、青壮年农民工市民化、农业劳动力不断减少和老龄化的趋势日益明显的现实情况下，借鉴美国培养新农民和农场主的经验与做法，加快职业农民培育立法，通过强化教育培训，从根本上保证农业和农村后继有人；通过政策支持与项目倾斜，让年轻、高素质农民留在农村发展现代农业，培育一批高素质、高技能的新型职业农民，必将为推动农业稳步发展、实现农民持续增收、促进“四化同步”奠定坚实的基础。

4.1坚持政府主导地位，加快职业农民培育立法

农民问题的政治性、农业产业的弱质性、农村人力资源开发的基础性，从根本上决定了政府在新型职业农民培育中的主导地位。为了保障国家粮食安全和农产品有效供给，必须坚持并体现政府部门在职业农民培育中的主体地位，特别是对从事第一产业农民的教育培训的职责[14]。美国在为农业后继者提供法律保障方面有了很好的经验，目前国内在教育立法方面也有了一定的基础，2010年、2011年天津市、甘肃省先后出台了《农民教育培训条例》。建议尽快出台全国性或区域性的职业农民培育法律法规，这样“谁来种地”、“谁来养猪”的问题就有了法律保障，这对于促进三农事业的全面发展具有里程碑的意义[15]。

4.2坚持教育培训是培育新型职业农民的基础

新型职业农民的鲜明特征是高素质，培育新型职业农民必须教育培训先行。（1）开展技能提升培训，紧密结合重点产业需求，以各类农村实用人才带头人、种养大户、农业企业骨干人员、各类农业生产经营和技能服务人才为重点开展较高层次的专业技能培训和创业培训，着力提升他们的职业素质和经营管理能力。（2）大力发展农民职业教育，将45岁以下、具有一定文化基础和生产经营规模的骨干农民的中等职业教育全面纳入免学费和国家助学政策范围，通过“送教下乡”教育模式、“农学结合”弹性学制等措施开展符合农民生产实际的非全日制职业教育，加快培养成为具有新型职业农民能力素质要求的现代农业生产经营者。（3）对农业后继者，要通过支持中高等农业职业院校定向培养农村有志青年，吸引农业院校特别是中高等农业职业院校毕业生回乡务农创业，为农村应届初高中毕业生、青壮年农民工和退伍军人回乡务农创业提供免费全程培训等措施，培养爱农、懂农、务农的农业后继者[16]。

4.3注重培育和吸引相结合，完善配套扶持政策

在农村劳动力长期持续大量转移的背景下，既要重视对现有留地农民，特别是中青年农民的培育，把具有一定文化基础和生产经营规模的骨干留地农民培育成具有新型职业农民能力与素质的现代农业生产经营者，更要放眼长远，通过提高农业生产比较效益，改善农民就业环境等措施，激励农业生产经营能人愿意留下来，吸引大中专毕业生、优秀农民工、退伍军人等高素质群体到农村兴业创业，让更多高素质农民成长为职业农民。为把年轻、高素质、有专业背景的农民留在农村，建议在新农村建设中继续抓好农村基础设施建设，特别要在农业生产基地、农业产业园区、现代农业示范区建设中优先改善农村生产生活条件。同时，在强农惠农富农政策中，充分兼顾新型职业农民的培育，新增农业补贴向种养大户、农民专业合作组织和社会化服务组织带头人等新型职业农民倾斜。财政支农项目适当对新型职业农民创办的家庭农场等新型主体给予照顾，让农民充分享受公共财政提供的社会保障服务。

参考文献

[1] 徐丽红.新型职业农民:中国现代农业的“支点”[N].中国财经报,2013-05-04.

[2] 王守聪.农广校常务副校长王守聪:为现代农业建设培育核心主体[N].农民日报,2013-04-24.

[3] 许竹青,刘冬梅.发达国家是怎样培养职业农民的[N].经济参考报,2013-08-06.

[4] 国家社会科学基金“十二五”规划教育学重点课题组.新型职业农民培育重大课题研究报告[R].北京,2013-07-17.

[5] 王岩,续润花.美国的“增地学院”是如何为当地经济和社会发展服务的[J].河北师范大学学报,1998(3):10-13.

[6] 陕西省外国专家局.美国大学农业科技推广体系考察报告[EB/OL]. http://www.caiep.org/trainpro/content.php?id=1060,2012-05-18.

[7] 胡紫玲,沈振锋.从《莫里尔法案》到《史密斯—利弗法案》—美国高等农业教育的发展路径、成功经验及其启示[J]高等农业教育,2007(9):86-88.

[8] 倪慧,万宝方,龚春明.新型职业农民培育国际经验及中国实践研究[J] 世界农业,2013(3):1341-137.

[9] 王莹.联邦财政投入与美国农业教育、科研、推广体系[J]中国农业教育,2003(5):1-3.

[10] 陈阵,张海英.美国《农场法案》对中国农业政策法制化建设的启示[J].经济研究导向,2013(12):113-114.

[11] USA House. Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013[EB/OL]. http://agriculture.house.gov/farmbill.