“依法治地”的顶层设计

佟绍伟

四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，作为依法治国的重要组成部分，“依法治地”同样需要全面推进，尤其是要重点推进依法治地的“顶层设计”。依法治地的“顶层设计”，有三个层次。

第一个层次，加强土地权利的法制建设，依法明确13亿人民的土地权利。要调动13亿人民保护和合理利用土地资源的积极性，最重要的莫过于明确他们的土地权利。让人民在捍卫自己土地权利的过程中，主动抵制各种土地违法行为。再严格的土地行政管理制度，离开人民的积极配合，效果也会大打折扣。

现实的问题在于，随着市场经济的不断发展，我国已经产生了近30种土地权利。所有权包括国家土地所有权和集体土地所有权；国有土地使用权包括出让土地使用权、年租土地使用权等；集体土地使用权包括土地承包经营权、宅基地使用权等；他项权利包括土地抵押权、地役权等。

这些土地权利互相重叠交叉，权利的内涵和外延都不明确，极易导致土地纠纷，急需进行统一梳理并予以规范。为此，要加紧出台《土地权利法》，对各种土地权利的称谓、主体与客体、取得与丧失、内容与限制等做出明确具体的规定。

第二个层次，真正依法落实各种破坏和浪费土地资源的法律责任。近些年，法律法规的有关规定不可谓不严，甚至刑法还设立了“破坏耕地罪”。但总的来看，各地对有关土地的违法行为的处理总是大事化小、小事化了，许多违法批地的“当事人”甚至被当成“振兴当地经济、造福一方”的英雄而不断被提拔重用。真正被判刑入狱的更是寥寥无几，而且基本都是乡村干部。

第三个层次，加强有关国土规划的法制建设，以有效防止重复建设和城市规模的无限扩张。这些年，不管有无产业支撑，几乎所有的城市都要大干快上，小城市要变成中等城市，中等城市要变成大城市，大城市则要变成国际大都市，结果出现空城、死城，导致土地的巨大浪费，也隐藏着巨大的金融风险。

不仅如此，不管是否具备条件、是否真正需要，各地竞相设立各类开发区，建设机场、码头、公路、铁路等基础设施，导致许多基础设施长期闲置，也大量浪费了宝贵的土地资源。这个问题不解决，再严格的土地行政管理制度也难以奏效。

要解决这一问题，一要依法规划好城市布局，科学确定全国大中小城市的数量和分布，防止各地一窝蜂地都要成为大城市。二要根据城市布局规划，制定科学合理的单个城市规划，最重要的是划定每个城市的扩展边界。三要依法规划好全国基础设施布局，科学统筹全国各项基础设施的数量和分布，防止“高铁通车之时，就是航班停飞之日”等情况的发生。

这一切都需要对全国经济布局做统一科学的规划，出台《国土规划法》正当其时。