“省直管县”改革：呼唤理性的声音

白丹

摘要：“省直管县”改革是地方政府在面对行政效能低下、县域经济发展乏力的难题时，积极探索提高行政效率、壮大县域经济的改革之举。不管是从实践上还是理论上，“省直管县”改革似乎都迫在眉睫、势在必行。然而，改革牵一发而动全身，本文认为不管是当初市的形成还是现在呼吁取消市的建制，其目的都是为了城乡一体化的发展。在当前我国的政治经济条件下，“省直管县”改革并不能从根本上扭转行政效率低下、县域经济发展落后的局面，而转变三级政府职能、下放权力和实施公共服务跨区域治理才是能解决问题的有效途径。

关键词：改革；理性；职能转变

一、实践与理论中的“省直管县”改革

“省直管县”改革是国家“十一五”规划期间的重要改革内容之一，在国家的一些重大方针政策中已多次体现。从实践上看，以浙江为先导，全国大多数省（市）进行了“县财省管”或“强县扩权”改革尝试，这些改革之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击，并有不断深化发展的趋势。从学术研究的角度，学界对“省直管县”改革也呼声一片，最初市的建立对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化方面起到的推动作用已经不明显，而更多的弊端却逐渐显现。

学者们纷纷从这些弊端出发，批判其在当前存在的合理性，认为“省直管县”改革迫在眉睫、势在必行。归结起来主要有以下几点：（一）市本身无带动力。市存在的主要目是以中心城市拉动其所辖县乡的经济发展，但一些工业基础弱、甚至是由县级升为地级的市就很难有力量来帮助县和乡村的发展。（二）行政管理低效。市一级的存在，使省县之间的信息沟通迟滞，影响各种资源的快速流通。（三）市“卡”县。实行市管县体制后，中心城市利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时还下侵县级的权益，县市发展受到很大抑制。①而至于怎么样改革，学者们也从不同角度提出了对策，须突破的关口均涉及到以下几个方面：（一）省级行政区划调整。根据政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面综合考虑划小省级行政区划规模，增加省级行政区划数量。（二）市县并置、市县关系重构。改革之后，市县关系从行政层级上的纵向关系转变成了共属同一级地方行政建制横向关系，不再有高低之别；经济联系上有了更多平等竞争和合作的机会；市县关系重构。（三）地级市角色重新定位。基于“市管县”出现的弊端而重新思考地级市最初的角色定位及其合理性，改革市管县体制后，要将地级市放在一个什么样的平台上，实现怎么样的发展，这些须重新界定。

二、“市直管县”并非问题症结所在

市县矛盾显现、行政管理效率低下、县域经济和服务落后这是不可争议的事实，这些“省直管县”改革的措施对缓解矛盾、促进县域经济发展可能有一定的推动作用。但是首先我们必须对这些问题产生的原因有清醒的认识和明确的定位，理性地判断改革的可行性和操作性，这样才能保证改革取得成功。一方面，最初设立地级市这一建制是为了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化，而现在呼吁“省直管县”改革，撤销地级市建制的目的仍然是为了发展县域经济、促进城乡一体化。因此，地级市一开始的角色定位并没有错，市的存在并不是问题的症结所在。相反，“省直管县”并不能从根本上解决县乡经济的快速发展以及城乡公共服务均等化的有效实现的同时，还会因为牵一发而动全身的改革带来行政权力腐败、人员安置困难等一系列难题。另一方面，“省直管县”改革不仅受激励因素推动还要受约束条件的限制，有些地区县域经济比较落后与其天然的地理条件、自然资源状况等因素密切相关，并不是只靠扩大县的权力就能改变发展现状；有些市-县已经形成了良好的经济发展结构，“省直管县”会影响原有良性发展模式。因此，以推进“省直管县”改革来实行提高行政效率、壮大县域经济的目标，须慎重而理性地对待。

三、理性对待“省直管县”改革，“对症下药”

本人一直对“省直管县”改革持保留态度，笔者认为在当前我国各地经济发展水平不一、发展情况各不相同、政治体制与行政体制格局尚待完善的情况下，与其将众多的心思放在“省-市-县”垂直关系改革上，还不如重点关注政府的职能转变和理清政府与市场关系上。政府职能转变可以说是任何行政改革的关键，如果不转变政府职能，政府权力依然伸向社会各个角落。因此，科学界定和转变政府职能，合理调整政府市场、社会的界限，同样是面对“省-市-县”发展问题的关键所在，也是解决行政效能低下、县域经济发展乏力难题的关键所在。

（一）转变职能，各级政府协调并进

随着我国市场经济的快速推进以及社会变迁速度的加快，社会经济发展对政府的要求越来越高，迫切需要健全的政府职能体系和完善的政府治理体系作为推动器。纵观我国各级政府在社会经济发展中的各种举措和因发展产生的各种问题，不难发现，各级政府在职能发挥上均存在“越位”、“缺位”和“错位”的情况，因此，必须以转变政府职能为核心，创新政府治理结构，实现政府功能性变革。总的来说，转变政府职能政府要“退位”、“到位”、“正位”。首先，省、市、县三级政府要从实际出发、结合自身区域发展状况，全面统筹政治、经济、文化、服务等职能。其次，在全面的基础上突出层级政府的职责的重点和应承担的责任。省级政府及所属部门要从大量繁杂、具体的行政审批事务中抽身出来，把主要职责和精力放在规划、指导、协调、监管等职能上。市级政府的重点职责在于创新社会管理体制、强化公共服务。②县级政府则应充分挖掘当地发展的优势资源、寻求因地制宜的发展途径，一心一意搞建设、全心全意发展经济。总之，各级政府协调并进转变职能，共同为发展城乡经济实现一体化发展而努力。

（二）下放权力，社会、市场发展显活力

不管是省政府还是市、县级政府，都应合理调整自身与社会、市场之间的关系。现行行政管理体制之所以效能低下、经济发展滞后，跟政府手中的权力过大有密切关系。毋庸质疑，政府应当适度放权，退出市场的微观领域让位于市场，充分发挥市场在资源配置中的高效率，在全社会形成自由竞争自由发展的经济环境。党的十八届三中全会中明确提出：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，加快完善现代市场体系、宏观调控体系建设。”在社会领域也是如此，要多培养社会中介组织，真正发挥中介组织的作用。简言之，就是把市场能够做好的回归给市场，把社会能完成的交给社会，实现政府职能的退缩和市场价值、社会价值的回归，形成社会主义市场经济的有限、有效、服务型政府模式，激发经济、社会发展的整体活力。

（三）区域合作，公共服务跨域治理

与其为如何“安放”市这一建制而头疼，还不如进行制度和管理上的创新，构建区域政府间有效合作机制，进行公服务、公共产品的跨流域治理。在以往和当前的发展中，政府层面过多的看重和强调了行政区的概念，这种发展理念造成了各自为政的发展局面。进行区域合作和跨域治理就必须弱化行政区概念，强化经济区概念。具体来说就是要建立由市县合作、省级政府参与的地区合作机构，放远目光、加强政府间跨区域基础设施建设、资源开发等方面的合作，实现资源产业优势互补、区域经济社会一体化，从整体上推动区域经济、社会持续长久发展。市、县政府都应该淡化不必要的权力归属意识，在发挥市、县的各自优势的基础上，积极推进市县之间在公共服务领域的合作，推动和实现城乡一体化发展。（作者单位：湖北大学）

参考文献：

[1]伍开昌.论市管县体制之局限性及新行政体制的构建[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，行政管理，2013，（3）

[2]庞明礼.对“省直管县”的理性反思[J].武汉科技大学学报.社会科学版，2009，11（3）

[3]魏向前.推进“省直管县”改革的制约因素及对策[J].珠海市行政学院学报，2013.

[4]张占斌.省直管县体制改革的实践创[M].北京：国家行政学院出版社，2009：26

注解：

①伍开昌.论市管县体制之局限性及新行政体制的构建[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，行政管理，2013，（3）

②魏向前.推进“省直管县”改革的制约因素及对策[J].珠海市行政学院学报，2013，（1）