政府向社会组织购买公共服务中的风险因素识别

何平鸽 高红

摘 要：在政府购买已成流行趋势的今天，我国各地政府纷纷加入购买大军。通过向社会组织购买公共服务，政府转移部分公共服务职能减轻自身负担，提高了公共服务的质量和效益，使普遍面临资金困难问题的社会组织获得了大量财力物力支持。然而我国政府向社会组织购买公共的过程中问题颇多，既有因购买制度不健全导致的政府寻租、委托代理双方合谋利益，也有因社会组织自身力量薄弱而难以完成与政府签订的合同内容等。因此系统化研究政府向社会组织购买公共服务各环节中的潜在风险，提早发现提早控制，对提高政府购买的效率意义重大。

关键词：政府购买；社会组织；风险管理

政府向社会组织购买公共服务之所以会有风险，一方面是因为一些客观因素。比如政府依据有限理性做出决策，购买合同难以尽善尽美；买卖双方信息不对称、不同主体之间价值观念冲突；市场及政策变化增加隐性成本等。另一方面，在政府购买过程中，许多人为因素增加了购买风险。虽然公共产品的利润有限，但公众对公共服务的需求是庞大而较为刚性的，供给者可以从中获得稳定的回报。即使广大社会组织并不以营利为目的，但壮大组织的要求和对名誉、社会认可的渴望，依然会驱使社会组织竭尽全力争取政府购买项目。在目前我国政府采购法规缺失、购买程序缺乏规范、社会监督效力不足的情况下，政府极易与一些社会组织达成不正当的利益同盟关系，必然导致产出的公共服务低质低量，难以实现政府购买的最初目标。

根据当前我国各地探索政府购买服务的实践经验及有关政府采购的法律法规，参照王浦劬教授对政府购买阶段的划分，将政府购买社会组织的程序分为四个阶段，即：计划、甄选、实施、评价四个阶段。每个阶段的隐含风险因素分析如下：

1、计划阶段是政府购买的前期准备阶段，计划的完善与否直接关系到购买的最终效果。这一阶段的潜在风险有三。

（1）法律规章缺失引发的风险。法律具有强制性与权威性，是规范政府购买行为的强有力工具。而我国政府购买公共服务的实践尚在起步阶段，缺乏系统的统一的法律规范引导。在我国《政府采购法》是政府购买公共服务的的直接法律依据，目前我国采购法没有明确规定纳入政府采购的公共服务项目的范围，更缺乏对政府购买公共服务的操作细节和技术细节的规范。法律规范的缺失使得政府购买行为无章可循，极易引发购买低效的风险。

（2）政府制定购买计划的能力不足引发的风险。政府购买公共服务是一个受多因素影响的系统过程，其成效是不确定的。在计划阶段政府要对购买服务项目的全程制定较为明确的规划，这包括公共服务的生产标准及效果的评价方法、承接方的资质认证办法、资金审核与管理办法、绩效考核评价指标等内容。这都要求相关政府工作人员具有充足的专业能力和購买经验。然而现实是我国目前政府购买公共服务的实践不足，不仅经验累积尚浅，且缺乏统一的程序规范和制度安排。政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买可谓风险重重。

（3）购买合同不完善引发的风险。在政府向社会组织购买公共服务时，双方签订的合同中包含购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、违约责任等。然而由于政府只能依据有限理性制定合同，合同存在漏洞或在执行时不能适应现实要求都是在所难免的，这些问题都会使购买的效果打折扣。此外，出于节约成本、提高效率的考虑，政府会尽量压低项目购买资金。在我国社会组织缺少与强势政府讨价还价的权利的现实下，社会组织只好低价签订购买合同，这为购买效果打折埋下隐患。

2、甄选环节即向社会公开招标，选择适格的社会组织并与之签订购买合同的过程。在这个环节中，无论买方还是卖方做出不符合规制的行为，都会严重影响甄选结果的公正性。

（1）政府寻租引发的风险。在购买公共服务的过程中，由于存在多家社会组织参与竞争，政府人员很可能为了自利目的接受某一竞标者的贿赂。事后只要通过降低竞标者资质标准、设立障碍排除其他的竞标者，就可以让贿赂者中标。更有甚者，会选择直接指定而不是公开招标的方式与贿赂者签订购买合同，从中获取更大的利益。这种寻租行为不仅滋生腐败，购买的公共服务的质量更是无法保证。由于收受了贿赂，政府对贿赂者的监督变得形同虚设，而做出贿赂的社会组织必然通过降低服务质量的方式找回寻租成本，此时作为合谋者的政府不得不帮助贿赂者掩盖产出低质量的公共服务的事实。

（2）社会组织道德缺失引发的风险。社会组织通常是以实现公共利益为目标的非营利性以的组织，然而社会组织也有丧失公益性的可能。为了能够拿下项目，社会组织在信息不对称的情况下夸大自身的资质或利用低价竞争来夺标。这种不正当的竞争方式会扰乱竞争秩序，使政府做出“逆向选择”。资质欠缺和过低投入必然损害公共服务的质量。

与政府寻租相对应的，一些社会组织会通过游说、行贿政府等方式走后门拿下项目，并利用金钱“俘获”政府，使购买合同中公共服务的价格、成本核算、服务质量等方面的条款更偏向组织的利益，以此弥补组织的寻租成本。

（3）竞争缺乏引发的风险。如果在竞标时只有少数几家社会组织具有资质，那么政府的可选择范围就十分局限。导致竞争缺乏的原因有很多。首先，政府可能出于节约行政成本的考虑直接指定一家可靠的社会组织达成购买协议。或者如果政府与某社会组织结成非正当的利益同盟，政府会人为设置障碍排除其他竞标者。其次，我国目前大部分社会组织力量薄弱，没有经过民政部登记的“草根组织”数量庞大。而政府购买公共服务的社会组织必须是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的组织，其中有信誉、有资质、能满足政府需求的社会组织更是寥寥无几。此外，招标程序的不规范和信息发布的不及时，导致不同社会组织获取的招标信息也不一致，竞争也不公正不充分。

3、实施环节是直接决定购买项目实施效果的阶段，无论是社会组织能力的缺陷、政府监管的不足还是复杂多变的市场因素的干扰，都会对实施环节产生巨大的影响。

（1）社会组织能力不足引发的风险。政府购买公共服务的本意是更高效的提供公共服务的，这要求承接购买项目的社会组织拥有强大的实力，能够做到再提供公共服务时比政府更优质。而受起步晚经验少、政策环境不够宽松、资金及人才缺乏等因素的影响，我国社会组织普遍发育不良，不仅在数量上远低于发达国家，有充足的专业人才和经济实力去承接公共服务社会组织更是屈指可数。况且购买项目的资金往往被政府单方面压低，甚至在项目开始后资金迟迟不到位，处于弱势地位的社会组织缺少与政府讨价还价的能力，只好压缩公共服务的成本以维持项目。

当社会组织在正面竞争的能力不足的情况下，会放弃组织宗旨采取不正当的手段从政府手里拿到项目。在项目实施过程中，这些组织不仅会通过偷工减料、以次充好等方式压低成本，“捞回”找关系、走后门的花费，而且还会利用资产专用性等借口俘获政府。一旦承包商俘获政府，不仅生产低质服务无人监管，还可能形成新的垄断，损害公众的利益。

（2）政府监管失效引发的风险。政府监管失效的原因一方面是政府实践经验及技术能力不足.作为买卖的双方，社会组织和政府掌握的信息是不对称的。公共服务产生的效果如何本来就难以用量化的方式加以衡量，如果社會组织丧失公益性，故意向政府隐瞒项目实施的真实状况，政府由于信息、技术和人员的缺乏很难对项目实施进行真正有效的监督。

另一方面，我国对政府购买社会组织公共服务中的政府责任规定模糊，政府缺乏足够的监管动力。况且承接项目的社会组织是自己选出的，如果在实施过程中出现大的偏差，与决策者的失误也脱不开关系，监管的缺失在意料之中。若项目是政府与承包商合谋利益的结果，对于这些项目，政府不但不可能发挥监督的作用，当项目实施出现偏差时，作为利益共同体政府还会帮助承包商极力的掩饰问题。

评价环节。此环节是对购买合同的实施和完成情况进行评估，并且根据结果安排后续工作的过程。评价的作用不仅仅是约束社会组织的行为，用指标引导、督促社会组织投入更多地努力达成项目目标。科学公正的评价结果是实施奖罚的基本前提，得到优质评价的社会组织不仅可以获得更多与政府合作的机会，也提高了自身的社会公信力，为组织成长赢得良好的外部环境。同时评估的结果还为以后的购买工作提供宝贵的信息和经验。

但是，评价环节产生的不一定是正面的效益。如果评价有失公平，不仅使打击社会组织的积极性，使政府错失好的合作伙伴，也会让公众认为政府处事不公，丧失对政府的信任。评价环节可能会带来负面效应的风险如下：

（1）评估指标缺限引发的风险。政府购买服务效率评估是一项复杂的系统工作，需要设计和选择系统化的评估指标和评估程序。项目资金的使用情况、项目中人力资源的投入情况、社会公众对服务的满意程度、产生的社会效益，都应涵盖在评估指标中。特别是公共服务产生具有正的外部性，能够产生长远的社会效益，作为提供者的社会组织，追求的也不是利润最大化，因此仅仅量化的评价指标不能客观的反应项目的实施效果。如此复杂且难以量化的指标，若何获得真实的评价信息、如何确定各指标的权重，这些技术难题都尚未克服。

（2）评估主体单一引发的风险。在政府购买公共服务的过程中，政府作为项目的牵头者，包揽项目的决策、监督、评价权也在情理之中。但政府的评价结果往往不如公众的更客观，因为作为被服务对象的社会公众对服务的实惠程度有最切身的体会；政府的评价结果也不如专家学者的科学，因为项目的评价指标不仅复杂，专业性也极强；政府的评价结果也不如第三方评价机构的公正，因为独立的第三方很少会受到权钱交易、裙带关系的影响。总之，如果评估主体缺乏多元化，或者干脆唯有政府一家，评价的结果很难真正做到客观、科学、公正。

参考文献：

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作者简介：何平鸽（1991.7-），女，青岛大学公共管理学院行政管理专业2012级硕士研究生；高红（1969.4-），女，青岛大学公共管理学院副教授。