三个“城中村”的改造实践及反思

冶芸　李琛

摘要：“城中村”改造是推进城乡一体化过程必经的特殊阶段。改造实践中，各个城市都在探索适合自己并兼具特色的模式。本文通过对河北省三个城中村的实地调查，比较它们不同的改造路径，并通过实际效果反思其合理性，从而为城中村改造提供一些可以借鉴的思路和策略。

关键词：城中村改造实践比较

“城中村”现象普遍存在于我国各个城市，就城市规划而言，改造过程困难重重；就村民主体而言，在村落变迁中经历了在文化、心理、经济与传统断裂的阵痛，存在着许多适应性难题。

一、研究对象及其共性

据不完全统计，河北省11个设区市共有城中村634个，居民108.4万人，本研究所选三个村庄分别是石家庄B村、保定Y村和秦皇岛D村。其中B村是最早的城中村之一，也是在“石家庄模式”（即政府引导、村民入股、开发商融资）下改造比较成功的案例。它历史悠久，地理位置优越，2002年即成为石家庄第一批改造试点，2008年全面改造，直至2011年最后一批住户回迁，历时十年之久。目前，村内已基本形成产业集团化、保障社会化、生活市民化。保定Y村地处黄金地段，1987年就被划归为新市区管辖，成为一个典型的城中村，是2008年保定全面启动市区75个城中村改造对象之一，但几年的效果并不理想，2013年城建重点项目中，被列为《续建项目》中的“旧城改造”之一，又一次成为城市改造的重点。秦皇岛D村，地处城市西部，周边环绕着高等学府、新型社区及诸多高层住宅楼，低矮、脏乱的村庄与周边环境格格不入。2008年，借“新奥运”的东风，为美化奥运场馆周边环境进行拆迁，可是因种种原因一直拖到2009年才正式建造。

二、三个城中村的共性

三个城中村各具特点，从不同角度代表了河北省不同类型、不同发展阶段的“都市村庄”现状；它们之间又有很多共性，除当前城中村现象中普遍存在的私搭乱建、村民文化素质较低等外，在改造契机等方面都比较相近。

（1）改造时间几乎同步。2008年河北省“开展城镇面貌三年大变样活动”正式启动，城中村改造成为重头戏大规模同时进行。B、Y、D三村就是在此契机下开始全面动迁。

（2）成为城中村时间短。无论是在上世纪80年代被划归市辖区，还是因城市扩建被圈存，三个村落成为“都市村庄”的历史都比较短，依然保留着比较浓的“村”味和闲适的生活方式，社会参与程度不高。

（3）补偿拉大贫富差距。三个城中村安置办法相同，都采取货币补偿加产权置换。但由于村民被占土地和房屋面积大小不等，所获最终补偿数额差距很大。更重要的是，补偿虽有标准却没有严格执行，有村民说“与生产大队关系越近就越能首先分到房子”，这使得村内固有的因其他原因造成的贫富差别不是缩小而是进一步扩大了，而且还影响了邻里间的和睦。村民普遍认为改造中腐敗问题严重。

这些共性使将三个城中村放在同一框架中进行比较研究成为可能。

三、三个城中村的不同改造实践及其问题

由于发展历史有别，聚落形成条件各异，因而三个村改造实践活动有比较大的差异。

1、B村的改造实践

B村位于省会石家庄东部，早在明朝永乐年间就已形成，文化传统历史悠久。改造之前已拥有现代化产业集团，村民们不用靠天吃饭。年长些的村民谈起这些很兴奋，表示早在上世纪的70年代初期生活就好起来了，当时这里是全国闻名的小麦种植基地，有专门的菜农和专业的蔬菜队伍。改革开放以后，村里大力发展第二产业，建了印刷厂、灯具厂、贸易公司等村办企业。2002年第一轮村改开始，随着城市改扩建及“退二进三”的思路，借区位优势大力发展第三产业，村内耕地逐渐“被消失”，一个新的商圈初露端倪。集体经济组织改制为股份公司，村民几乎家家入股，人人有股，都成为产业集团的股东，收入大增，同时还被政府吸纳进社会医疗保障和养老保障的体系中。

在这样的发展背景下，村民的生活观念开放，社会参与意识和能力有了极大的提高，主动接近城市的内动力足，对改造的阻力在政府接下来的措施中不断减弱甚至消弭。政府提出“让利于民”，以最优惠的价格、最好的地段、最快的速度完成回迁房建设，并坚持执行回迁楼城建配套费全免、将扣除土地成本和国家规定用途资金后的90%的资金全部返还村集体所有、为村民增加过渡费用、对配合搬迁的村民进行奖励等多项惠民政策。在改造中逐渐摸索出一套“政府指导+村集体与投资商联合”的模式。①

但是，新村建成后却因为经济组织集团化、居委会形式化等问题，出现不少弊病，从而进入“后城中村”②时代。据调查，B村主要权力依然掌握在生产大队手里，村内居民主要有两类：入股的拥有城市户口的居民和没有入股的拥有农村户口的居民。二者的差异不在于身份的转变，而是社会保障主要针对前者而非后者。因此这些人不受保障者只有待业家中，靠出租剩余房屋赚营生，虽然收入也不低，但并不稳定且没有任何保障可言，与那些同在社区已拥有市民身份的村民形成了相当大的反差，这极易让他们产生心理不平衡。

另外，房屋补偿的差别化也是B村现存的主要问题。不少村民对当时的房屋分配表示不满，“谁与大队关系近，就首先能分到房子，而且同一批改造的，有的人分的多，有的人分的少，有的人分的快，有的人分的慢”，“已经出嫁的女儿、户口不在村里的也回到娘家，走后门继续从村里获取房子”。不公平补偿导致邻里关系不睦，造成社区不和谐。村民们认为这都是开发商和生产大队相互勾结、腐败行为的结果。

2、Y村的改造实践

Y村位于保定市新市区核心地带，距离市政府仅900米，1987年根据国务院文件批示撤销郊区划归为新市区，2003年又从原来的乡镇划归为街道直接管辖，遂成为城市中央核心区里的孤岛，最名副其实的城中村，改造势在必行。2008年，在“三年大变样”的促动下，成为首批改造的75个对象之一，并定位于“政府批准的商业开发”，即重在进行功能置换，在“招投资商独立改造”或称“开发商主导型”模式下进行居住向商圈的转换。

但是，由于开发商补偿价格并不是直接面向村民，而是通过与村集体协商后由后者逐一发放，所以补偿价格是否真实，村民们深表怀疑。我们100份调查问卷结果显示：82%的村民们对于安置补偿的方式还是愿意选择产权置换，认为这样最划算，13%的人认为货币补偿合适，在其他地方够买了商品现房之后还能有盈余，剩余5%则表示无所谓，随大流就没问题。但是就具体补偿价格而言，村民们普遍认为“这样的黄金地段，在09年改造之初只是每平米2200元的价格，实在是太低太不合理”，而同时期在这块土地上将建的商品房预售阶段就达到每平米近5000元。而其中究竟是开发商低价开发还是村委会从中渔利谁也说不清楚，因此村民态度并不积极，开发商急功近利暴力拆迁时有发生，调查中村民反映很多暂时无人居住的房子在没有履行任何手续的情况遭到了不同程度的强拆，断电、断水、断路也不新鲜。这样其实给政府出了难题，关系没有协调好，整改工作断断续续，改造方案很难落实。笔者看到北边以高楼商厦环绕休闲广场的商圈已然形成，与不远处拆改了一半的村子反差极大，拆了不建成为这里的特点。2013年《保定市2013年城建重点项目（讨论稿）》重新将Y村改造重新提到议事日程上，并将其列入“续建项目”之一，力图在政府主导监督之下，由开发商投资建造，切实保障村民的实际利益，加快推进城市的整合建设。而这一模式究竟是否适用，最后改造的成效如何，我们还需拭目以待。

3、D村的改造实践

D村位于秦皇岛中部，虽不具Y村的黄金位置，也没有B村的悠久历史和发达经济，但周边几所高等学府和距海不足一公里的地理优势却成了它招商引资的大卖点。也许是因为城中村改造已经有章可循，村委会在坚持提高土地利用率的前提下，走了一条“政府指导+招商独建+村委监督”的路子。政府因财力不足不能主导拆迁安置工作，于是向开发商提供优惠政策，鼓励其积极改造，这样既缓解了政府的压力，又为开发商提供了机会。村委会从村民多元化需求出发，与投资方协商将安置房从原来的多层改为多层与高层自由选择，并且在“满足村民的补偿要求，提高居住和生活水平”的原则下，针对以往城中村居民拆迁后出现居住水平改善而生活水平降低的情况，推出了一部分价格优惠的商业门市房，以解決村民后续生活保障之忧。此外还提出，享受村民待遇的村集体经济组织成员，每个家庭户可限买一套优惠价格的高层住宅。目前，改造拆迁工作虽然还没有完全结束，但是街边的门面房即将营业，一部分选择“6+1”结构楼房的村民已经陆续返迁。D村模式最终的结果还需要时间的检验。

四、反思与启示

城中村改造是个复杂的系统工程，关系到村民、村集体、政府及开发商等多方利益，在利益博弈中，忽略了任何一方都有可能给改造工作带来障碍和困难，因此围绕提高土地利用率，提升城市竞争力的改造，必须要给各利益方以合理的定位和平衡。

1、提升政府信誉是突破口

改造中利益协调是首要问题，破解矛盾是地方政府义不容辞的责任。B村改造中地方政府的做法颇值得借鉴。“政府主导”确定了明确的政府职能，政府坚持群众路线，提出“设计规划不缺位、回迁建设不越位、拆迁安置不错位”的工作理念，不仅做好对群众的攻心交流、政策解读，还按照群众要求设计户型及配套设施，严格监督工程进度和质量，坚持“一村一案”，因地制宜，进行多样化改造，保证各方利益的平衡。这些做法既保护了村民利益的实现，又为城中村改造树立了标杆，更重要的是让老百姓得到实惠，赢得了民心，提升了政府的公信力，为破解改造之难找到了突破口。

2、顶层设计是重点

新村建成后村民因为土地性质发生变化，失去了赖以生存的基本，但长期以来的文化低下，技能缺乏，使他们突然进入城市无所适从，只能从事二、三产工作，可即便如此也力不从心；另外“非城非乡”的尴尬身份和城市社会保障体系的不完善，导致失地农民在社会保障中成了“真空地带”。所以，确保村民与市民同等待遇，健全劳动就业保障、社会养老保障、医疗卫生保障等完善的体系相当重要。“城中村”不仅是外表向城市的靠拢，更重要的是保障体系与城市的接轨，这才能真正走向“城乡一体化”；只有统一的顶层设计，才能真正破除各种“真空”现象。

3、规范制度是保证

“城中村”改造的模式不尽相同，其水平和效果也良莠不齐，但矛盾冲突的本质是一样的——利益。目前的改造补偿办法一般是资金补偿和股权补偿两种方式，安置办法是安置房（换平方房）的分配。可是具体的补偿安置标准不仅各地差异大，即使同一地方同时进行的不同村庄、甚至同一村庄内部也有很大差别，这就引起了村民心理的极度不平衡甚至反感。因而必须确立规范的补偿标准和相关制度，去除腐败，进行公平改造，这样不仅保障改造主导者的利益，更让改造有章可循，让政府、开发商、村组织及村民的利益达到平衡，也让城市资源的分配更高效更公平。

4、公众参与是助力

村民参与程度不高是当前改造困难及发展缓慢的内在因素。最初主要由于村民看不到未来，不知道失去土地后如何生活，另外重土安迁的传统观念使他们宁可墨守成规也不愿改变；再者他们所关心的不是城市化进程后社会生活水平的整体提高，而仅仅是自己在改造中能够获得些什么。调查中，三个村庄无一例外都有一些人凭借拆迁后获得的丰厚补偿，过上了游手好闲、好逸恶劳，依赖存款及利息、房屋租赁的寄生生活，缺乏参与社会的动力。因而理性的消费观念、正确的生活态度是城中村发展重要的内在基础。此外，在实际的改造中，村民其实没有任何话语权，更无法表达看法和需求，这也加深了拆改双方之间的隔阂，容易引起村民对改造的反感和排斥。因此，必须充分听取民意，赋予他们以表达的空间，才能促动其变被动为主动，化阻力为助力，积极参与乡村建设。

结语

“城中村”远远不像它的概念一样那么简单，它不仅是一种物理空间的建筑布局形态，也是一种社会生活形态。“城中村”改造的本质是利益问题，改造的立足点是促进城市资源分配使用的高效、公平，而改造的关键则是合理补偿，保证村民的长久收益，这些都需要从制度、措施、观念、素养等方面入手，进行全面改造。

注释：

①关于城中村改造模式，很多学者都提出大致可以分为三种形式：政府主导型、开发商主导型、村集体主导型，本文根据实地调查情况结合学者们的观点提出此说法。

②即形貌上已经成为城市新型社区，但是实质上在生活方式、思想行为、社会保障、医疗卫生、文化教育等方面依然没有完全脱离农村的状态。

参考文献：

[1]钟海.城市现代化进程中“城中村”治理困局与解决思路，西华大学学报（哲学社会科学版），2014.3.

[2]王玲：“城中村”改造中的问题及应对策略，光明日报，2014-2-20.

[3]李培林：巨变：村落的终结——都市里的村庄研究，中国社会科学，2002.1.

[4]洪增林：城中村改造模式及效益研究——以西安市城中村改造为例，西安建筑科技大学学报（自然科学版），2010.6.

[5]赵秀玲：“城中村”治理的困局及其跨越，山东师范大学学报（人文社会科学版），2011.9.