关于土地资源管理的几点思考

杜克新

土地资源管理是指国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。

土地利用总体规划的主要内容包括进行土地利用现状分析和评价；确定土地利用目标和方法；进行土地需求量预测和土地适宜性评价；确定各部门、各地区的用地规模；协调用地关系，提出各级土地利用结构的指导性规划指标和调整方向；确定各类用地的控制性指标进行土地利用分区；确定土地用途，包括每个地块的用途和利用方式，确定重点工程与设施的布局；制定实施规划的政策和措施。其核心内容是实行总量调控和用途管制，有效保护耕地和控制非农建设占用农用地，严禁随意用地。

一、县级城镇土地资源管理存在的问题分析

1、耕地锐减， 人地矛盾日益突出

近几年，随着经济建设的发展，乡镇企业的突起，居民点及建设用地的逐年增多，大量耕地被破坏和占用，使耕地总量和人均量呈减少态势。另一方面， 在现行经济体制下，由于土地用于城市和工业发展的经济收益明显高于农、林、牧业，所以以经济效益指导土地利用，必然使土地不断转向高收益的用途，比较利益的存在是耕地不断减少的主要原因之一。

2、土地利用缺乏有效保护，生态质量不断下降

由于人们在土地利用中保护意识淡薄， 造成生态环境破坏，以及一些历史上土地管理政策失调，造成土地垦殖过度，森林过伐，森林覆盖率大幅度下降，生态环境遭到破坏，土地质量不断下降。

3、土地管理措施不力，浪费土地现象严重

城镇建设外延扩展快，内涵潜力挖掘不够，用地容积率低，而且功能分区和布局不尽合理，致使存在一些乱占滥用土地的现象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保护土地。土地规划和计划管理不力，集体土地流转缺乏严格的管理措施。比如说交通建设用地，每年都有大量的土地改建为交通用地，由于规划的不合理，存在许多道路拓宽的现象，而这种是建立在房屋拆迁的基础上的，既耗费了人力，又浪费了财力，并且导致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪费了大量的土地。

4、土地纠纷的解决机制不健全

种种事实和数据显示，农村征地补偿问题已经成为土地纠纷的重？要类型之一，而沿海较发达地区是目前农村土地争议最集中的地区，其？中以浙江、山东和广东最为突出。《土地管理法实施条例》第？25？条规？定：？“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，？由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土？地方案的实施。？”该条规定实际上把土地补偿标准争议问题排除在诉？讼范围之外，没有规定当事人向司法机关获得救济的权利，这样的做法？显然是不利于被征地农民利益保护的，在土地征收过程中，政府一直参？与其中，征地要由政府批准，在集体土地被征收归国家所有以后，也是由政府作为土地所有者代表国家出让土地使用权并且收取管理费和土地出让金，由政府这样一个与补偿争议双方都有重要利害关系的主？体先来协调争议，并充当最终的裁断者显然是不合适的，无法切实保障？被征地农民的合法权益，土地征收纠纷得不到公平解决。在这种大环境下，很多农民在土地征收纠纷产生后，大多采取信访、上访、集体包围政府，甚至直接的暴力等私力救济的方式寻求解决，而很少采取诉？讼、行政裁决等公力救济的方式。在当前构建社会主义和谐社会？的大背景下，如何改进和完善我国现行土地纠纷解决机制，更好地保护？失地农民的合法权益，已经成为当务之急。

二、加强县级城镇土地资源管理的对策

1、切实保护耕地，实现耕地总量动态平衡

要实现耕地总量动态平衡，首先应协调农业用地与非农业用地的关系，应根据国民经济和社会发展规划制定太谷县土地利用总体规划，以确定不同区域土地开发利用方向。通过实施土地用途管制制度抑制建设用地的扩展规模及其用地的不合理性和盲目性，尽可能对城乡交错带耕地实行特殊的保护。控制城市外延规模，对于城市发展所必须占用的土地，应当制定计划，控制土地的供应量，分阶段释放。合理安排乡镇企业建设用地；建设工业小区，集约利用现有土地以减少对耕地的继续占用。增加耕地的投入，推广新品种，兴修水利设施；加强耕地改造，推行粮食、经济、饲料作物三元一体化种植，提高土地的产出率，减少耕地需求压力，确保基本农田，保持耕地总量的动态平衡。

2、大力开展宣传教育，强化土地利用者的环保意识

要强化土地利用者的环保意识，首先，应从宣传教育入手，提高人民素质，树立正确的土地观念，增强全民土地资源的忧患意识，形成一种“珍惜和合理利用每一寸土地”的自觉行为；其次，要通过宣传教育，树立土地利用的价值观念，提高人们对土地资源经济价值的认识。只有意识到土地资源的价值，才能在土地利用过程中自觉按价值规律办事，形成节约用地，保护土地资源的良好风尚。在市场经济体制下，土地资本作为一种投入要素，其价格变化将会影响土地利用者的行为方式。当环境要素作为一项投入成本时，土地利用者就会重视环境保护，重视土地资源的生态价值，从而促进土地资源的可持续利用。

3、加强土地法制教育宣传，加大执法力度

随着经濟的发展，土地资产数量逐步显现并不断升值，土地违法案件、土地权属纠纷也频繁发生。因此，加强《中华人民共和国土地管理法》及其他相关法律法规的宣传教育显得尤其重要。特别是修订过的《中华人民共和国土地管理法》中有许多新内容涉及广大人民群众的切身利益，应经常组织宣传教育，掀起学法高潮，使人人能知法、守法、用法。对于既成事实的违法用地，规划、国土、建设、房管等部门必须从维护整体利益出发，严格依照法律法规联合执法，认真开展清查处理，符合规划的，可采取酌情处罚、补办手续等办法予以确权登记发证，不符合规划的要坚决予以拆除。

4、完善征地纠纷解决机制

“无救济即无权利”，对权利的保障要靠通畅而足够的救济途径来实现。应扩大争议案件的？受理范围。为更加全面地保护当事人的土地权益，化解矛盾，将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷，乃至征地补偿款项的分配纠纷，？均纳入司法审查范围，进而加强司法对行政（征地）权的监督制衡，更好地落实宪政层面上的权力控制和权利保障原则。考虑到我国的实际情况，在行政救济？与司法救济的关系模式上，可以实行行政救济是司法救济的必经前置？程序，只有先经行政裁决后，对裁决不满的，才能向法院提请行政诉讼，？否则不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利，使？被征地农民获得充分的救济。这样，能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测和在一定程度上杜绝地方保护主义现象，如此也才能符合现代法治社会“司法最终裁决”的原则。

县级城镇是我国城镇体系中的重要组成部分，国家关于土地资源管理的政策、法规都需要通过县级城镇的管理工作来落实和实施。我们应该认真调研，充分认识到当前我国县级城镇土地资源管理中存在的问题，切实加强县级城镇的土地资源管理工作，推动土地资源的可持续利用和发展。