重庆市地方政府投融资平台的运营问题及发展建议

谭春

摘 要：重庆市地方政府投融资平台的运作模式是强调将原来通过政府行政命令进行直接投资的方式，转变为由建设性投资集团进行的以社会融资为主的市场化方式，从而形成相对多元化的投资格局，但仍存在很多发展上的困局。

关键词：投融资平台；问题；建议

一、重庆市地方政府投融资平台融资与投资运营过程中存在的问题

（一）融资过程中的问题

①银行很难监测和评估地方政府融资的总量：在经济实际运行过程中，银行放贷所选择的对象是具体的投融资平台法人或相关的投融资项目，银行不能掌握辖区内融资平台的全部现状；加上投融资平台数量的不断增加，面向银行的贷款规模在扩大，银行要想完全掌握地方政府的隐性负债总量无异登天。

②政府承诺的还款措施缺少制度保障：为确保银行贷款及时得到偿还，政府财政对部分投融资平台的借款进行担保；但其在实际运行中的法律和制度保障有限。因此当政府的实际财政状况不足以兑现当初的承诺时，银行要想通过法律途径取回资金就显得非常困难。

③项目回收期长，政策和市场风险加剧：在重庆市投融资平台的贷款项目中，大部分是中长期的项目贷款，政府在平台实际操作过程中往往对中长期的项目抱有“来日方长”的心态，相关部门疏于管理，财政监督相当有限甚至不足，再加上不健全的财政风险预警和不完善的防范机制，使得银行的潜在风险大大加剧。

④投融资平台间存在互保现象，信用风险增加：重庆市地方政府投融资平台的融资规模在增加，但担保单位的担保和代偿能力却在下滑，这导致投融资平台之间为了取得银行贷款开始互相担保，加大了银行贷款的隐形风险。再者政府投融资的显著表现是前人来用钱后人去偿还，部分官员会滥用互保手段快速的圈钱和融资，以凸显自己任内政绩。

（二）投资运营过程中存在的問题

①政企不分，影响运行效果：近几年，政府设立的各种投融资平台大都具有比较浓厚的行政色彩，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向；在实际的运作上还常出现借、用分离，管、还脱节，监督流于形式等问题。在资金流量上，平台公司的资本实力总体上不强，货币资本普遍到位率比例低；在资产处置上，地方政府通常会向平台公司拨入土地等动产或者不动产，涉及行政区划调整、投融资平台内部划转等方面，又随时出现无偿划出资产；在融资负债上，一些平台公司不是根据自身的负债能力和资金实力确定项目资金的具体投向和投资进度而是根据政府已确定建设的重点项目来确定资金需求。

②投融资平台资产的核心竞争力不足 ：重庆市各级地方政府部门当初设立融资平台的目的就是为了促进市政基础设施建设的发展，通过平台去募集社会资金；在实际运行中，区县政府构建融资平台的方式就过于简单鲁莽，甚至把平时业务根本没有联系的国有资产进行简单的叠加，从而在较短的时间内实现投融资平台达到发债或借钱的规模要求。其次，各平台公司的业务集中于政府交办的各项基础设施等建设项目，“等、靠、要”的现象非常明显，部分平台公司高层管理人员更安于现状，将平台公司前景系于政府一身，造成自身核心竞争力严重不足。

③部分投融资平台负债率高：从资产负债率来看，当前重庆市地方政府投融资平台的平均资产负债率整体在比较合理的范围；但在具体比例上，各地区平台公司之间差异就相对比较大，部分地方政府投融资平台平均资产负债率可以高达70%—95%，极个别融资平台的实际资产负债率甚至接近100%，明显超过了财务风险警戒线。

④人力资源配置不合理：重庆市地方政府投融资平台的工作人员以公务员安置、系统内招等方式为主，人员能力单一，不能满足市场需求的多样化发展，“铁饭碗”心态、高管人员的惟“上”等阻碍了地方政府投融资平台要向前发展。

二、重庆市地方政府投融资平台困局的成因分析

（一）投融资平台融资压力巨大

随着经济的发展，重庆市政府在城市建设中不断扩大各地基础设施建设的投资规模，而对于地方政府来说改善城市面貌是其政绩的一个直观展现，因此其制定了大规模的城建投资计划；但这给投融资平台正常运行带来了巨大的融资压力。在实际经济运行中，由于巨大的经济效应和强烈的政府背景投融资平台深受信贷资金的青睐，被银行等金融机构列为优质客户，但为了保证有足够的还贷能力和贷款审查的严谨性，各金融机构在贷款过程中一般不敢降低相对严格的贷款抵押执行标准。

（二）投融资平台融资渠道单一

土地出让收入是城市建设资金的重要来源，地方政府对利用土地抵押进行银行信贷融资从而弥补资金缺口的手段已形成严重的依赖。对于地方投融资平台而言，土地是最重要也是最微妙的资源，但是土地的获取、储备、开发都属于资金密集型业务，随着国家土地和货币政策的收紧，投融资平台目前的融资渠道除了基本依靠举债，还是没有跳出财政预算的圈子——预算内基建拨款、财政闲置资金拆借等，融资渠道单一的现状必须得到改变。

（三）投融资平台资产质量差、盈利能力低

目前，大量的公益性建设项目是由政府投融资平台承担的，这些公益性项目大都具有以下特点：需要大量的资金投入，没有或者很少的投资回报。同时，很多公益性项目也是事实上的政绩工程，很多投融资平台都面临资金投入大、需求时间短的囧境，在这种情况下，投融资平台普遍存在的高负债率，甚至远超财务警戒线。对此，有些地方政府采取将大量无效资产或不产生效益的资产注入平台来新增资本，这样处理虽能显著降低平台的负债率，但这种资产对公司盈利能力和长期融资能力的提高毫无用处。同时，企业运营过程中如果伴随巨额债务，就需要每年为了偿债列支高额的财务费用，一旦企业经营不善资金链条趋紧，投融资平台就必须变卖有效资产或再次借债等措施维持自身的运转。

（四）投融资平台职能单一，缺乏持续有效经营模式

许多地方政府仅仅依靠某个或某类政府投资项目就可以构建地方政府投融资平台，这样的投融资平台在职能方面只是承担了项目建设的投资和融资，对工程项目的具体建设根本无法进行有效的经营与管理。以分散化的代建以及分包的模式管理项目建设，投融资平台、代建单位以及施工单位责任界定不够清晰，很难形成项目的运营合力。所以在实际运作管理过程环节，投融资平台资金管理、资金使用效率较低，预算资金追加现象严重，工程质量安全也无法全面监控；与此同时，投融资平台也缺乏风险与收益的一体化的有效管理，这都会制约重庆地方政府投融资平台的进一步发展和重庆市产业结构的全面升级。

三、重庆地方政府投融资平台发展的建议

（一）创新投融资平台的融资方式

①实施股权融资：融资的主要途径通过股票市场发行股票，也是向现代企业制度转变的重要标志，把现有的优质资产结合起来争取发行股票并在国际、国内证券市场上市，从而得到持续性的开发建设资金，达到减轻债务负担的目的。例如：重庆能投集团下属燃气集团引入香港华润集团作为战略投资者以及重庆水务在A股市场上市。

②尝试项目融资，积极扩大企业债券融资：融资方式主要是BOT，对基础设施项目如水厂、污水处理厂、收费公路等，投资主体向社会公开招标同时交由对方全权经营，等到合同到期后政府可以无偿收回。对供排水、污水垃圾处理、园林绿化等设施建设及运营，引入TOT融资方式，通过全部或部分资产转让、使用权或经营权出让、入股、拍卖等模式吸引社会资金投资运作。探索ABS债权融资。鼓励我市市级投融资平台发行企业债券，以市场运作方式为政府筹集建设资金。通过在境外发行债券，在人民币升值的趋势下，通过汇兑收益来降低融资的相对成本。针对我市各类基础设施存量资产，可以通过以下方式盘活资本：经营租赁和资产证券化。

③扩大信托类金融工具融资：通过信托方式集合包括自然人、法人和其他组织等的闲置资金，使资金具有相应规模用于我市的政府基础设施建设投资，把收益稳定、发展前景好的战略性产业项目引荐给产业投资基金。促进民间资本进入政府基础设施建设领域，可以在我市扶持发展一批私募股权投资基金。

（二）提高地方政府和投融资平台的负债透明度

为了支持平台公司发展壮大主动创新方式，发挥好平台的独特作用，各金融机构与平台公司的合作内容与方式内容需进一步深化，确保投融资平台公司贷款风险最低。更需要依据自身风险管理水平和风险抵御能力科学决策，严把项目准入关，确保贷款项目预期现金流的充足性和可靠性，精准估量还款来源方面的合法性和具体性。同时投融资平台公司贷款专项监控制度需要各银行业金融机构及时建立，从而确保有效跟踪管理贷后资金使用情况。可从以下两个方面做出努力：

①通过地方政府部门牵头建立融资平台贷款监测联席会议制度，由财政部门、银监部门、人民银行集体参与，该制度主要探讨加强监测的相关措施和办法，同时肩负统计和评估各地方政府以及投融资平台的负债情况，最后向金融机构定期进行通报，从而起到良好的监督功能。

②需要改变目前信息披露存在的严重不透明现象。相关主管部门制定相关措施督促辖内各投融资平台公布信息，确保主管部门能及时掌握平台的融资情况，并适时向公众公开披露。

（三）构建投融资平台的现代企业运营体制

各国的经验表明，在组建投融资平台中，政府只是一个参与者，政府的作用在于利用其信誉和公共资本的投入，并设计合理的补偿机制吸引私人资本的加入，以达到壮大投融资平台的目的。因此在投融资平台运作中，政府的主要任务一是设计适当的激励机制，以鼓励尽可能多的社会资本通过平台进入公共投资领域；二是设计合适的利润分享机制，以激励投融资平台在追求自身利润最大化的同时，能够顺利实现政府的特定目标。

按照现代企业制度的要求，要逐步弱化投融资平台的政府信用，强化公司信用。完善平台公司经营管理机制，健全平台公司法人治理结构，政企分开、经营管理与监督约束相制衡，在管理过程中由政府部门牵头出台投融资平台监督管理办法，规范投融资平台在各方面的要求以及相关的职责和责任主体，有效协助平台公司建立良性运转机制保障可持续发展和高效规范运行。

（四）提高投融资平台的内生性增长潜力

发展才是硬道理，推进内生性增长建设，对重庆市地方政府投融资平台而言，如何在现阶段发挥资源效益、协调好相互关系是“平台公司”在提高经营能力方面的重要课题。需要做到以下几点：

①有效管理国有资产。首先应通过清产核资搞清楚企业和主要资产的相关真实状况，然后进行切实有效的产权界定工作，之后对资产以收益能力和盘活难度等为依据进行分类评估，该保留的资产要保留，该处置的资产要处置，有目的有步骤的展开管理工作。

②加强对不良资产的鉴别。重庆市地方投融资平台公司一直在密切关注地方债务化解、开发园区清理过程当中的不良资产转移，从关注金融资产到产业资产，从关注国有资产到非公资产，从关注主城资产到区县资产，实现资产管理领域全方位的业务转型，并希望运用市场化的手段推进处置工作。财政部联合银监会于2013年下发通知，明确各省可成立地区性的资产管理公司，负责收购处置当地金融机构产生的不良贷款，此举打破了信达、华融、长城、东方四大AMC对金融不良资产收购的“垄断”，企业愿景与政策安排非常契合。但金融不良资产的质量参差不齐，部分债权抵押品残破缺失，对债权的保障性严重不足。投融资平台公司既需要拓展业务范围，又面临严重的业务挑战，加强对不良资产的鉴别就显得尤为重要，应建立平台公司管理人员与独立中介机构共同参与的尽职调查制度，严控无效益资产或符号资产的资金占用。确保国资产安全有效良性运营，对国有资产管理的制度建设要加强，同时最为重要的是在实际工作中要严格按照制度管理，以法治代替人治，不能让制度流于一纸空文。

③继续挖掘平台内部可经营资源，充分盘活在手资源，一切发展都需要紧密结合自身特点。一方面积极主动学习学习国内外的成功做法，另一方面积极开拓创新，同时用独有的不同寻常的视角挖掘一些表面上看不出来有经营价值，但在实际运营过程中可以有效发挥其效益的资产：如地下空间资源、户外广告资源等。

④侧重开展市场网络。如水、气、公交等资源与社会生活紧密相关，对“平台公司”长远发展发挥着重要作用，大部分虽然已经纳入到市级投融资平台中，但对这些公用资源“平台公司”需要在市政府的统一领导下做好长远规划，进行统筹实施。

⑤积极发展，为市政府决策提供有效依據。平台公司需要结合自身实际，坚持“能争取、易发挥”的方针，研究出期盼引入的资源和需要偏斜的政策，以供政府参考。同时市政府需要秉持实事求是、尊重经济规律的立场，避免涸泽而渔，对平台公司的功能定位要进行客观分析并做合理使用。尤其是在平台出现不良现象如资金链比较紧张、资产负债率比较高时，需要第一件时间加以控制，同时从政策层面进行帮扶、及时引入资源，使得投融资平台的财务状况可以尽快缓解。

（五）壮大投融资平台引导基金规模

为确保所支持的创业投资企业按照“市场化经营、政府引导”的原则运作，引导基金不干预所支持创业投资企业的具体经营，有效引导民间资金参与，建立起财务约束和风险约束机制，为确保支持创业投资企业政策目标的实现，通常由创业投资管理部门和财政部共同监管，由专门的非赢利机构运作。

就重庆市目前的情况而言，在投融资平台上设立引导基金的首要目的应是壮大规模，因此吸引众多社会资本的进入应是当前工作的重点。一旦这一目标实现，政府投融资平台资本应该迅速退出创业投资领域或改变其目标，否则势必会挤出私人创业投资资本，出现与民争利的局面。若政府资本继续留在创业投资领域，则其主要目标应该是引导社会资本投向商业资本不愿意进入的领域或项目，以追求社会效益的最大化而非利润最大化，2008年8月，重庆市政府成立了引导基金，将在3年内分批投入10亿元资金，计划用3～5年时间使重庆市创业投资规模达到60亿～100亿元，撬动300亿～400亿元的社会资金投资进入重庆高新技术创新领域，增加重庆产业升级的后劲。故通过公共资本的撬动作用，吸引更多的社会资本进行创业投资领域、壮大重庆的创业投资规模是政府投融资平台创新发展的可行之路。同时，在引导基金投资的项目选择上，坚持客观、真实、有效的原则，充分做好宏观经济分析和财务分析。

在创业引导基金的具体运作中，要实现政府的特定目标，公共资本和私人资本会有直接的利益冲突，因此公共资本应通过补偿私人资本来吸引私人资本[26]。从各国的实践来看，政府对私人资本或创业投资机构的补偿最常采用的是税收优惠和融资担保，收益分配时的直接让利相对较少[31]。就重庆现状而言，基于税收体系特别是个人所得税征收和监管体系的不完善，对个人投资者的税收优惠措施在短期内难以实施。因此，对私人资本进行直接补贴，即在收益分配时采用让利于民的措施将是目前平台公共资本吸引私人资本的一种主要方式。（作者单位：重庆渝富资产经营管理集团有限公司）

参考文献：

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[2] 黄全祥.地方政府投融资平台的运行方式与问题—以四川省绵阳市为例[J].西南金融，2009，（12）：2-3.

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