电子政务发展中的“数字鸿沟”问题与解决对策

丁艺等

[摘 要]随着经济社会的发展，“数字鸿沟”问题越来越成为影响电子政务效能、效果乃至于整体发展的重要问题。“数字鸿沟”不仅存在于基础设施、技术设备等方面，更是广泛存在于社会、生活、文化等诸多层面。如何减小“数字鸿沟”，使电子政务更好提供面向公众的服务，是亟待解决的问题。本文从技术发展环境、社会发展环境等方面分析电子政务数字鸿沟问题，并对解决电子政务数字鸿沟问题提出对策意见。

[关键词]电子政务；数字鸿沟；公共服务

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）33-0010-04

随着我国经济社会的发展，“数字鸿沟”问题越来越成为影响电子政务效能、效果乃至于整体发展的重要问题。目前而言，我国的“数字鸿沟”不仅存在于基础设施、技术设备等方面，社会经济因素、支撑发展及发展管理倡議的体制框架也是重要的影响因素。电子政务能更好地提供公共服务，促进社会的包容性，并对弱势群体的需要给予应有的关注，因而可以在减小社会排斥造成的影响及改善人民生活水平方面发挥重要作用。从这个意义上讲，电子政务在促进为人民谋福利的可持续发展及减小数字鸿沟方面，发挥着重要作用。

1 电子政务发展中所面临的“数字鸿沟”问题

所谓的“数字鸿沟”，又称为信息鸿沟，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。数字鸿沟大多数时间统称“Digital Divide”，也有时候叫做“Digital Gap”或者“Digital Division”，本意是数字差距或者数字分裂。“数字鸿沟”在经济社会不同的发展时期，其具体内涵也不尽相同：在20世纪90年代时，“数字鸿沟”是指传统的以技术为导向的关于信息通信技术工具和互联网使用的手段上的鸿沟；到了21世纪头十年，“数字鸿沟”是指用户驱动的技能指标和使用信息的目的上的差异；近几年，由于把信息通信技术当作促进发展的力量，“数字鸿沟”是指社会学习指标和影响指标方面的差异。正是由于这种全新的视角非常重视针对具体的处境危险的群体或弱势群体的政策领域，如针对妇女、青年、老年人、残障人士、教育水平低下的人群以及低收入群体的教育、健康、数字技能等领域，社区参与度、由当地人口尤其是弱势群体创造的本地网络内容变得日益重要，并成为了评估“数字鸿沟”、评估电子政务在缩小数字鸿沟方面发挥作用的新指标。

一直以来，党和政府在发展电子政务中对于“数字鸿沟”的关注主要集中于基础设施以及技术设备领域。不过就目前随着宽带网络的普及与移动互联网和移动终端技术的实现（截至2013年12月，中国移动互联网网民达到652亿，居世界第一。在2013年上半年的新增网民中700%使用手机上网，手机成新增网民第一来源。在网民使用的上网设备方面，使用手机上网的网民比例增长到785%，手机作为第一上网终端的地位更加稳固），“数字鸿沟”主要所关注的应该是弱势群体，以及解决弱势群体在获取、使用公共领域的信息通信技术和电子服务方面面临的挑战。因而，就我国目前电子政务以及互联网技术的普及阶段而言，应该重点关注的“电子政务的数字鸿沟”就是指，政府在为文盲、教育程度低下的人群、残障人士、穷人、妇女、儿童及坐落于乡村和偏远地区的社区提供数字接入便利、电子政务基本公共服务时表现出的差异。

对社会弱势群体而言，即使信息通信技术普及率、接受程度和有利的环境条件均达到标准，也并不总是能满足他们特有的属性、需要和需求。因此，对弱势群体给予特别关注就得必要而且有效，这能克服政府在实现全体公民数字融合时遇到的障碍，为实现可持续发展做出贡献。适当地向弱势群体提供电子政务服务，是电子政务推动全民融合与全民发展的关键。电子政务能通过宽带更有效地提供诸如卫生、教育方面的公共服务。电子卫生服务可以让乡村和偏远地区的人们与医生在线互动；电子教育服务则能使青年人接受基于互联网的教育，这样的教育他们在现实中是接受不到的；电子政务还能够通过将更广阔的社会阶层纳入进来，设计、配备并提供更多负责任的服务，这些阶层在其他情况下是没有办法与当地或全国的机构取得直接联系的。研究表明，宽带普及率每提高10%，就能够使中低收入国家的经济发展增加138%。电子政务以宽带或移动互联网为支撑，能够有效改善人民的生活。同时，通过提高公众的读写能力和教育水平、满足公众对本地信息的需要，使人民在决策过程中表达自己的意见。最需要电子政务服务的人却没能充分利用电子政务服务，而弱势群体在数字排斥中显得尤为突出，究其原因有很多。造成数字排斥的重要原因是基础设施和接入方面的问题。公民在获得、使用信息通信技术和电子政务服务上存在的鸿沟，通常包括连接障碍问题。有一个办法能部分解决这个基础设施障碍问题，那就是找到更廉价的接入方式。另外一个办法就是，关注使用者的特质、需要和需求，因为基础设施和接入，通常与社会、经济、政治背景息息相关，这包括语言、读写能力、教育、年龄、身体缺陷、能力、收入、地点、性别等方面的差异。

2 现阶段“电子政务数字鸿沟”的主要影响因素

目前阶段“电子政务数字鸿沟”的主要影响因素可以概括为以下几个方面：语言和读写能力、素养和能力、性别和收入、地域和年龄。

21 语言读写能力的差距可能扩大“数字鸿沟”

数字融合的一大障碍，尤其是要使受教育程度不高的弱势群体融合进来的一大障碍，就是语言。截至2013年6月底，中国网民中小学及以下、初中学历人群的占比分别为112%和363%（图1）。现在超过80%的网站都是英文网站。但全球只有1/3的用户是以英语为母语的。不具备读写能力的弱势群体很少有机会学习外语。为了克服数字化语言障碍，政府可以采取推行针对弱势群体的教育项目、外语培训、信息通信技术素养培训项目。在政府网站上使用国家官方语言和当地少数民族及其他群体的语言，特别是让少数民族和其他群体直接参与，通过扩大范围、提高意识、鼓励他们使用电子服务，购买电子产品，能够帮助缩小电子政务接入—使用方面的鸿沟。这些发现也说明，把政府网站翻译为英文能够在全球更广阔的信息社会中提高数字融合度。

图1 网民学历结构来源：CNNIC中国互联网络发展状况统计调查。

22 残障因素可能加剧“数字鸿沟”

全世界超过18%的人口都有不同程度的身体缺陷，残障人士在接入和使用电子政务时有着极大的障碍。视觉障碍人士可能难以辨认使用小字体或特定颜色组合的网页。同样地，网页上的音频或视频内容对于听觉障碍人士来说无法使用。运动障碍人士可能需要网站设立特别的专栏，这样他们才能在不使用定位设备时获得导航。许多残障人士都利用自适应技术，来克服他们在浏览网上内容过程中面临的挑战，例如读屏软件、特殊的定位装置或输入装置。视觉障碍人士使用读屏软件将书面网页转换成语音。运动障碍人士可能无法操作一般的键盘和鼠标，而特殊的定位装置或输入装置能够让他们通过界面操作电脑，实现网上导航。尽管这些技术给残障人士带来了极大的机会，这些技术很容易受到网站建成后技术细节的影响。正常的浏览者通常看不到网站建成后的技术缺陷，但如果使用自动化工具，由于自动化工具读取的是更深层次的、真正存储和传输网页的超文本标识语言，这些技术缺陷就显现出来了。通过向残障人士提供在现实中无法有效实现的服务方式，电子政务可以为他们带来巨大的机会。但是，在电子政务规划和实施的过程中，如果对残障人士的需要未能给予足够的关注，反而会使残障人士这一弱势群体处于更加不利的处境。因此，虽然信息通信技术能力建设项目对于残障人士来说非常重要，但这并不是唯一的解决之策。很多时候，对技术进行简单微调，比如给网页图像加上标签以便读屏软件查找、为视觉障碍人士提供有声验证码、设计一些带有图形化界面或触觉输入的装置，都可以有效地缩小视觉、听觉障碍人士及有其他缺陷的人所面临的数字鸿沟。

23 性别与收入会对“数字鸿沟”产生重要影响

在性别层面或性别数字鸿沟方面，女性使用互联网较少，整体上对技术不感兴趣。第32次中国移动互联网统计报告显示，截至2013年6月底，中国网民的性别比例为556∶444，与2012年情况基本一致（图2）。近年来，中国网民性别比例保持稳定。女性拥有和使用电脑及手机的比率低于男性人口所占的比例，上网频率也低于男性，而过去女性劳动力的互联网利用率曾一度高于男性。崛起的社交媒体和社交网站在提高女性互联网利用率方面显示出了可喜的潜力。女性比男性更热衷于使用社交网站。虽然在社交网站的总体访问量中，女性占比为479%，但是她们浏览了57%的页面，浏览页面的时间也远多于男性，每月花费5小时30分钟，而男性的这一数字为4小时。

图2 网民性别结构来源：CNNIC中国互联网络发展状况统计调查。

在收入层面或经济数字鸿沟方面，研究和经验表明：贫困群体，不论是个人、社区还是国家，都无法充分使用信息通信技术（ICT）工具，包括网络和现今更快速、更便利的宽带技术。第32次中国移动互联网统计报告显示，网民中月收入在500元及以下和无收入的人群占比分别为149%和89%，相比2012年年底有所提升（图3）。移动设备价格的不断走低使得互联网在低收入人群中的普及加快。收入差距的扩大通常源于下述原因：受教育水平低、位于偏远地区而难以使用技术和其他便利设施，以及有时其他一些不利条件阻碍了信息通信技术（ICT）技能的培养。因此，收入只是一个而不是唯一导致数字鸿沟的因素。移动政务在缩小数字鸿沟方面发挥了作用，但其本身不是一个万全的解决之策。拥有电话或移动电话不同于创立自己的公司或者管理自己的社区，因为后者需要一台联网的电脑才能做到。多渠道提供服务、移动政务以及正确的电子政务战略能够扩大接入，应对弱势群体所面临的挑战。

图3 网民个人月收入结构来源：CNNIC中国互联网络发展状况统计调查。

24 地域和年龄也是影响“数字鸿沟”的重要因素

在信息通信技术普及率和接入速度方面，收入差距与其他数字排斥的衡量参数相似。其中的一个参数便是城乡差距或称之为空间数字鸿沟。世界上大部分贫困人口都生活在农村地区，世界上大多数农村人口都是贫困人口。在空间数字鸿沟方面，区域视角特别重要。在人口稀少的偏远地区和市场，电子/移动医疗服务以及电子/移动教育不仅仅意味着技术升级，而且有可能成为推动可持续发展的有效途径，办法就是增加接入和社区服务，这样能够推动社会各个群体参与制定、设计和提供所需的电子服务。

图4 网民年龄结构来源：CNNIC中国互联网络发展状况统计调查。

数字鸿沟问题同时也与年龄相关。如今，世界上45%的互联网用户的年龄在25岁以下，这相当于超过10亿的青年人口。然而，仍有20亿潜在的青年用户缺乏互联网接入。考虑到青年人在适应变化方面的灵活性和创新倾向，他们是想要培养长期数字技能的国家政府不可错失的良机。为学校联网以及通过信息通信技术工具为学校之间建立网络联系，是培养青年用户的重要途径。截至2013年6月底，中国网民中30岁以上各年龄段人群占比均有不同程度的提升，总占比为460%，相比2012年年底提升了21个百分点，说明我国互联网的普及逐渐从青年向中老年扩散，中老年群体是中国网民增长的主要来源（图4）。国际劳工组织警告，目前全球范围内存在青年人就业危机，因此，基于IT技术的数字融合项目变得越发重要，老年人也能受益于互联网使用培训和接入项目。克服电脑焦虑症、提高对使用电脑益处的认识对老年人来说非常重要。总体上，老年人通过互联网，能够获得医疗信息、节俭用钱、扩大社交网络，并与家人保持联系。老年人是能够抓住这些有利条件，去增进自己的幸福，帮助缩小数字鸿沟的。青少年和年轻人最热衷于在线社交活动。目前，约有72%的年轻人和青少年使用社交网络，而在30岁以上的人群中这一比例为40%。但是即便如今青年用户主导着社交网络，越来越多的趋势表明老年人也是一个有巨大潜力的群体。

3 缩小“电子政务数字鸿沟”的对策与建议

许多社会现象都能够通过正确的经济模式、政治决策和社会政策加以推进，相似地，在“数字鸿沟”的各个层面，包括信息通信技术的传播、密度、使用及应用，在其构造上是社会性的，因为它们经常与社会中现存的社会经济不平等交织在一起。事实上，就连技术本身也是社会性的，因为技术由人类活动所塑造，并应用于社会环境而非在真空之中。例如，如果通过缩小“性别数字鸿沟”能缩小结构性的性别不平等，对于决策者来说，可谓是一举两得。要把“数字鸿沟”转化为人类发展的数字红利，必须运用电子政务服务对弱势群体给予直接的和定向的关注，电子政务决策不能片面化或碎片化。“电子政务数字鸿沟”需要通过多个维度才能最好地得到解决。

31 电子政务的设计与整体规划中重视特殊、弱势群体的特殊需求

掌握信息通信技术就意味着有教育上的优势，意味着未来就业及收入的前景，意味着社会和公民参与的机会，意味着进一步倡导社会公平。通过出台服务弱势群体的政策，这些优势效用能够倍增。这意味着应该考虑把电子政务战略和可持续发展政策结合起来。电子政务主管部门应该加强这些电子政务服务融合项目的力度，贯彻到各个层面，最终落实到地方政府服务层面。

32 健全相关配套机制，为公众提供公平的网络基础设施建设

许多因素对于克服数字鸿沟也非常重要，其主要包括：充足的资金、最高领导层的重视、一个全国性的信息通信技术网络、自由竞争及高效的经济环境、教育、技术转让以及创新模式。在高效的、以面向公众服务为核心的电子政务框架下，基础设施和数字接入这两点至关重要。与之相关的两个问题是宽带网络建设和移动政务的发展。宽带网络建设包括有效使用技术带来的速度和连接优势，并将这些优势运用到可持续发展项目中去。移动政务发展有助于增加信息通信技术的获取和有效使用，但不能完全解决数字鸿沟问题。拥有电话或者移动电话不同于建立自己的公司或者管理自己的社区，因为后二者需要一台联网的电脑。然而，移动政务平台能够推动用户数量的增长和服务提供渠道的多元化。

33 推动新技术应用，解决弱势群体的具体需求与技术难题

弱势群体主要面临三个突出的信息通信技术问题：首先，通过像传统媒体渠道这样的中介能享受信息通信技术的间接益处，这些传统媒体能接入互联网，而弱势群体则不能；其次，社交媒体的崛起，以及在发展趋势上的包容性和更低的技术要求为弱势群体的数字融合打开了新视野；最后，在弱势群体中出现了只使用移动电话的无线网络用户。政府应该关注并着手解决这三个问题，其方法包括：为学校连接互联网并用信息通信技术手段为学校之间建立网络联系，对青年人参与电子政务至关重要。克服电脑焦虑症对老年人来说更为重要。针对目标群体开发电子学习以及合适的信息通信技术课程是关键所在，恰当的基础设施和技术对此颇有裨益。一个好的例子就是一种叫“简单电脑”（Simputer）的装置，操作简便，可为文盲所用。对弱势群体开展信息通信技术的教育和培训非常重要，但这并不是唯一的解决之道。对技术进行简单微调颇有助益，包括：给网页图像加上标签以方便读屏软件识别和查询，或者为视觉障碍人士，包括老年人，提供有声验证码等。

就我国而言，“数字鸿沟”的定义不仅限于每100人所拥有的固定电话或者移动电话的数量，而关乎获取信息的技能和途径，以及运用信息产生新内容，与其他用户进行互动，更好地满足他们的需要和期望。要弥合这种“数字鸿沟”，繁荣的经济和健全的管理体制需要包括对弱势群体给予直接的和定向的关注，要考虑到他们所面临的不利条件以及他们在缩小数字鸿沟方面所能做出的独特贡献。发展以面向公众服务为核心的电子政务能够在推动公民可持续发展的同时，有效解决这些“数字鸿沟”问题。

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