基于国际经验借鉴的上海市总体层面公共开放空间规划探索

燕 雁

1 概述

1.1 研究背景和研究目的

随着上海市总体生活水平的提高，市民对室外休闲游憩活动有了更多需求，这一改变对城市公共开放空间的数量和品质提出了更高的要求。同时，上海的城市管理者对于上海城市建设与发展的理念也在逐步变化。上海市政府在《关于上海新一轮城市总体规划编制的指导意见》中也提到，要注重城市空间品质的塑造和完善，中心城应注重城市空间品质的延续和提升[1]，城市规划主管部门也提出上海新一轮城市总体规划编制“四个转变”的规划理念。其中，在发展模式上，将实现由外延式发展向内生式发展的转变[2]。

从上述转变中可以看到，城市公共开放空间是上海作为未来世界级城市群的核心区域，提升空间品质、增强城市魅力和吸引力、增强城市软实力的重要载体[1]；提升城市公共开放空间的服务品质，对提升市民幸福感、提高城市总体实力都有着举足轻重的作用。但是目前上海市中心城人口密度偏高，根据六普数据测算，现状人口密度为每平方公里1.7万人，空间承载压力大。如何在有限的用地空间内满足市民日益高涨的对公共开放空间的需求成为一大难题。

对照国际经验，为了满足城市对于公共开放空间的需求，纽约、伦敦、巴黎、新加坡、迈阿密等多个城市针对总体层面的公共开放空间都进行了相关规划研究和实践探索，使城市空间品质得到有效的提升。上海市总体层面的公共开放空间规划尚属于起步阶段，本文希望通过对上述城市的规划案例进行剖析和总结，来为上海市总体层面的公共开放空间规划提供经验借鉴。

表1 上海涉及到公共开放空间的相关规划

1.2 相关概念解析

（1）城市公共开放空间

城市公共开放空间是公共空间和开放空间的交集，是城市中既为公众开放又有一定开敞性的空间。从用地权属上来看，包括独立占地和非独立占地两类，独立占地公共开放空间指具有独立的土地权属的公共空间，非独立占地公共空间指设在用地单位内部，通过建筑退线等规划控制而实现的公共空间。从表现形式上来看，主要包括城市的街道、广场、公园与绿地等[3]。

（2）总体层面的公共开放空间规划

通过控制性详细规划的引导和修建性详细规划的落实，上海市小范围、微观层面的公共开放空间的规划和建设已经较为成熟，但是在总体层面的公共开放空间规划较为薄弱。国际上纽约、伦敦、巴黎、新加坡、迈阿密等多个城市针对总体层面的公共开放空间都进行了相关规划研究。其规划对象主要为城市一定范围内的独立和非独立的公共开放空间，主要包括4类规划。

一类是在全市战略规划中的公共开放空间章节。其规划重点是对公共开放空间进行全市性的总体布局，并对空间环境品质提出了原则性的指导。全市战略规划中设置了公共开放空间章节的有《大巴黎空间发展规划》中的第三章“城市保护与增加空间”的第四节“城市绿地与休闲空间”、《纽约城市规划2030》中的“公共开放空间（Open Space）”章节。

第二类是公共开放空间专项规划。这类专项规划在总规的基础上更加深入和完整地提出各类各区用地的公共空间开发原则和策略，例如《纽约规划：公园与公共空间》、迈阿密的《开放空间系统规划（Parks and Open Spaces Master Plan）》等。

第三类是旨在提高各公共开放空间联系度，提高其可达性的专项规划，如巴黎的《绿色战略报告》（1991年），新加坡的《公园连接系统规划》等。这类规划通过全市性的步行、自行车和生态网络的建设，连接各公共空间节点，提高公共开放空间的可达性。

第四类是旨在提高公共开放空间人性化品质的各类专项规划，这类规划一般针对具体问题制定提高某类型公共开放空间人性化品质的规划。如巴黎的“共享空间规划”，对城市街坊进行机动车行车速度分区，对每一类型的街坊提出相应的提升公共空间品质的要求；纽约的“完整街道”项目，颁布街道设计手册导则，针对各类街道提出相应的提升公共空间品质的要求与对策等。

本文所涉及的总体层面的公共开放空间规划即为上述4类规划。

2 上海公共开放空间规划梳理及存在的问题

经梳理，上海市规划编制体系中与公共开放空间相关的内容主要包括以下3个方面。一是总体规划中与环境景观相关的章节和与绿地系统和生态相关的专项研究；二是全市或某一行政区范围的专项规划，包括生态、绿地、景观系统的专项规划；三是在控制性详细规划中重点片区的附加图则。其中第一、二类为全市总体层面的规划，第三类为针对较小范围、特定地区的规划（表1）。从梳理中可以看到，通过控制性详细规划的引导，上海在小范围、特定地区对公共开放空间的规划引导较为成熟，但是全市总体层面的引导较为薄弱。具体表现为在总体层面对公共开放空间体系研究不足；对其布局缺乏总体引导；对其网络连接系统缺乏研究；对其品质与人性化服务研究不足。

（1）总体层面对公共开放空间体系研究不足

总体层面对附属性、非独立占地公共开发空间的布局与设计研究不足。公共开放空间既包括独立占地公共开放空间，也包括设在用地单位内部，通过建筑退线等规划控制而实现的非独立占地公共空间。上海对绿地、生态等专题进行了全市层面的系统规划，这类规划所涉及的公共开放空间多为前者，对附属性的、非独立占地公共开放空间的布局与设计研究不足。

（2）全市范围公共开放空间的布局缺乏总体引导

现有规划体系对现状用地和非重点地区缺乏引导。公共开放空间在详规层面通过控规中的附加图则得到了非常有效的引导和控制，但控规的影响范围仅限于局部地块，在全市范围缺乏总体引导。全市的重点地区在做控规时会制定城市设计方案，依据方案编制附加图则并提出城市设计引导，从而对本地区的建筑形态、公共空间、道路交通等进行引导和控制。但一方面全市的重点地区有限，其他不需要编制附加图则的地区其公共开放空间缺乏引导；另一方面，控规仅对规划用地有控制和引导作用，而中心城有大面积的在待建和现状保留用地，其公共开放空间的规划和引导也缺乏指导。

（3）对公共开放空间的网络连接系统缺乏研究

在上海绿地系统规划中，对各级公园、绿地进行了布局。公园、绿地是公共开放空间的重要组成部分，但各级公园绿地是否可达、联系通廊怎样进行规划设计等问题还缺乏研究。

（4）对公共开放空间的品质与人性化服务研究不足

绿地是公共开放空间的重要组成部分，上海的绿地系统规划从全市的战略层面到各区的实施层面都进行了完善的规划与研究，但是其研究重点多为对绿地的总量与布局，对市民日常使用的公共开放空间的品质与人性化服务研究不足，公共开放空间的环境品质、人性化服务水平缺乏全面的引导和控制。

3 国际经验借鉴

3.1 在全市层面对公共开放空间进行总体布局， 保证其均好性

《大巴黎空间发展规划》（SDRIF），规划范围为巴黎大区，属于区域规划。在绿地与休闲空间章节中对小微绿地提出规划指引，其中指出中心城小于5hm2，中心城外小于15hm2不在地图明确显示的绿地和活动区域的范围必须在发展政策中加以引导[4]。从而规定了小微绿地的布局与建设标准，保证公园绿地的均好性。

《纽约城市规划2030》 （PlanNYC： A Greener，Greater New York），属于城市战略规划，公共开放空间（Open Space）为其中一个重要章节。其中提出了10min步行圈行动，规划至2030年，让99%的纽约人步行0.5英里，85%的市民步行0.25英里，就能到达一个公园或娱乐场地[5]（图1）。并在规划中详细描述了为达成这一目标而进行的具体策略，其中包括为学校兴建户外运动设施；开放全市校园作为公共娱乐场地；通过用地置换新增公共开放空间；通过增加照明延长现有场地的使用时间等。

3.2 编制了全市层面的公共开放空间专项规划

迈阿密的《开放空间系统规划（Parks and Open Spaces Master Plan）》，是迈阿密为了完成总体规划中提出的公共开放空间的目标框架而编制的专项规划，提出“开放空间规划不仅仅是规划建设传统意义的公园、广场等，更是将公共空间作为系统，通过建立线形的公共空间，使其成为连续的系统”[6]。在这一专项规划中，对全市的公共开放空间进行了细致的梳理，对不能达到总规目标的地段提出了详细的实施策略，并针对滨水地区、邻里地区和交通枢纽地区这3大类别提出设计指导（图2）。

图1 《纽约城市规划2030》中2030年的公园可达性示意图资料来源：纽约城市规划2012—2030。

图2 迈阿密规划策略图

实施策略：提出了针对如何提高公共开放空间总量和服务效率的多条实施策略，其中包括：提高均好性和可达性 ；维护、提升现有公园和娱乐设施 ；在不拓展用地的情况下增加开放空间，具体方法如利用现有备用地开发开放空间、共享校园资源、开发公共建筑和公共住房等资源的潜力；在服务不足的地方，建设新的开放空间 ；提高线形联系；提高社区参与等。

设计指导：该规划对于迈阿密下属的分区进行了公共空间设计指导，分别为滨水地区（Downtown）、邻里地区（ Wynwood/Edgewater）和交通枢纽地区（Flagami）。规划针对每一类型公共开放空间提出了相应的规划策略，并且编制了规划引导图。规划引导图中详细布局了每个规划新增公共空间节点、需要新增迷你公共空间的片区和规划新增公共空间通廊的位置，并对需要重点设计的街道、河道等进行标注。

图4 伦敦展览路-改造前资料来源：2012-02-11， 羊城晚报（广州）http://news.163.com/12/0211/14/7Q07344V00014AED.html。

图5 伦敦展览路-改造后资料来源：2012-02-11， 羊城晚报（广州）http://news.163.com/12/0211/14/7Q07344V00014AED.html。

3.3 在全市层面对公共开放空间进行网络规划， 提高其可达性

《公园连接系统规划》是新加坡全市层面的针对公园连接网络的专项规划。公园连接系统连接着人口密集区、主要公园、自然保护区、名胜古迹及其他自然开敞空间，使公众能够通过无间断的绿色网络探索全岛，现已建成200km，近5倍于新加坡国土的长度[7]。由于新加坡高密度的建成环境，需要兼顾公众密集的休闲使用和野生动物的栖息生存，其最具特色之处在于通过优化利用排水道缓冲区进行绿道网络的规划。这一做法一方面可节约土地，使额外的土地征用降至最低；另一方面由于这一系统连接着自然保护区、大公园和海滨地，可最大限度地发挥生态效益。

在管理上，通过部门协作来保证绿道的畅通性。由于河流并未全部连通，因此需要通过道路保留区（行车道旁的空间）、海滩保留区和城市轻轨（大众捷运系统的高架桥）下的待开发用地来相互联系，形成遍及全岛的绿道网络。为确保连通性，政府成立了专门的工作小组，其成员来自土地管理和实施的各个部门，如陆路交通管理局、交通警察局、建屋发展局、镇政府、市区重建局、土地管理局等，相互合作制定所辖范围的绿道发展原则。花园城市行动委员会负责协调矛盾，由其执行部门国家公园局直接负责绿道系统的发展和维护。

3.4 针对全市不同片区制定相应的公共开放空间人性化要求

巴黎在“共享空间”项目中对全市街坊进行速度分区，街坊被分为：完全步行区、共享空间区（机动车车速低于20英里/h）、和普通街道（图3）。共享空间区街道的车速将低于20英里/h，路面将进行改造使其更适宜步行。规划将使37%的巴黎街道的限速低于20英里/h，从而使街道更受行人和自行车用户的欢迎，并增加了交通的安全性[8]。

传统的城市街道采用明确的“人车分行”体系，共享空间（shared space）消除了车行道和人行道之间的高差，只以有细微差异的铺地来区别，又撤掉了栏杆、斑马线，行人原则上可以在任何时间、地点横穿街道。它利用了最基本的心理学原理，即在没有任何限制和保护措施的情况下，司机和行人反而会提高警惕，减低速度、从而避免事故的发生[9]。如英国的伦敦展览路长约半英里串联海德公园、阿尔伯特皇家音乐厅、自然历史博物馆、科学博物馆、维多利亚与艾伯特博物馆等多个旅游景点，双车道令这条昔日的文化大动脉几乎成了一个“脏、乱、差”的停车场。自2003年起，当地政府便开始实践“共享空间”方案，将马路与人行道融为一体，从而成功地降低了行人事故数量，提高了街道的旅游与公共服务功能（图4，图5）。

3.5 案例小结

涉及公共开放空间的相关规划有：城市战略规划中有关公共开放空间的特定章节、全市范围的公共开放空间专项规划、旨在提高公共开放空间联通廊道的专项规划和致力于提高公共开放空间人性化品质的各类专项规划。

（1）城市战略规划中公共开放空间是一个重要章节，它提出了全市公共开放空间的规划目标，并就如何达成目标提出了相应的实施策略。相对于对公共开放空间总量的控制，这一目标的重点更多地被放在布局的均好性与可达性上；实施策略的重点往往不是新增公共开放空间的总用地面积，而是通过资源共享、土地置换和设施改造等手段在用地资源紧张的情况下提升城市品质。这种规划手段的意义在于一方面通过布局的均好性保证了城市规划的公平正义，使每个市民都能享受到城市服务；另一方面，通过小面积、多数量的公共开放空间的开发，最大限度地集约节约使用城市有限的用地资源，同时也提高了土地的使用效率。

（2）全市范围的公共开放空间专项规划是针对城市战略规划中规划目标的落实而编制的专项规划。规划通过现状调查摸排城市公共开放空间的盲点；通过布局规划新增的公共开放空间扫除盲点；并针对不同情况提出扫除盲点的实施策略。这类规划是对城市公共空间的一个系统梳理，是目标与实施间的桥梁，使全市的公共开放空间建设能有序、有针对性的进行推进。

（3）公共开放空间网络的规划大大提高了各点状公共开放空间的可达性。一方面吸引更多市民使用点状的公共开放空间，另一方面可以暂时缓解缺乏公园绿地或广场地区的市民对于人性化的步行环境的需求。

（4）提高城市公共空间品质的规划手段多种多样。由于道路是市民使用最频繁、分布最为广泛的一种公共开放空间，所以多以提升道路的人性化服务水平作为重要途径。其宗旨是平衡人、自行车和小汽车的关系，更适宜应用在市中心旧城、旅游区等通过性交通较少的区域。通过提升公共开放空间的品质，一是可以提高街坊的安全性；二是可以提高周边地块的价值，三是可以提高城市，特别是旧城区的城市魅力。

4 对上海的启示

上海需要在总体层面加强公共开放空间规划的研究，并在规划编制中注意以下几点：

（1）对上海的公共开放空间进行总体布局时应制定正确可行的规划目标

上海中心城用地紧张，大面积新增公共开放空间可能性小，在实际操作中应将规划的重点由增加公共绿地的总量转向提高公共开放空间的均好性和可达性上，对附属绿地、广场等非独立用地的公共开放空间进行充分的利用。

上海市人口密集、土地混合使用程度高，可以通过步行圈政策的制定和对小微、附属绿地规划与建设机制的保障来保证绿地的均好性和可达性。在步行圈建设中可以借鉴美国的“10min步行圈”指标，结合上海市小微绿地的实际分布，研究适宜上海现状特点的步行圈范围，将其列入相关规划的指标体系，以指导其实施。在制定指标的同时，需要对小微绿地提出保障机制。小微绿地指的是占地面积小或是没有独立用地的附属绿地，市民使用率高，但在总体层面不落图，所以在总体层面的规划中对其提出保障机制尤为重要。附属公共空间的关键不是建设而是开放，所以应推出一定的策略推动附属公共空间向市民开放。新建地区可在附加图则中提出规划要求，建成区则需要一定的鼓励和政策支持。

（2）通过公共开放空间的专项规划对总体目标进行落实时应提出可操作的实施策略

对城市公共开放空间进行充分挖潜，是实现公共开放空间总体目标的重要方法。可通过工业用地的转型、公共服务设施的共享、教育设施的共享、延长室外场地的使用时间和将体育和绿地功能相结合来达到规划目标。

上海中心城有大量的工业用地亟待转型，在转型过程中可对其提出公共开放空间的建设要求，如世博会与徐汇滨江地区是已完成转型的成功案例，世博会A片区在控制性详细规划中对城市的公共空间通过附加图则进行控制，希望能建成城市绿谷。在中心城范围内闵行区、宝山区、杨浦区、普陀区、闸北区等还有大量的工业用地，在工业用地的成片转型中可对公共开放空间提出规划建设要求，从而引导人性化设施的先行建设。上海的文化体育设施配套在全国范围内较为成熟，特别是社区级的文体设施经过多年的建设，分布广、数量多，最为接近百姓的生活，可以开放其室外空间成为公共开放空间，进行设施和空间的共享，在提高设施人气的同时增加公共开放空间。上海的教育资源丰富，高校资源尤其丰富，考虑到未成年人的安全问题，建议在假期开放中学，在平时开放高校的校园作为公共娱乐场地。可以通过增加照明延长现有场地的使用时间，从而使广场边、天桥下的篮球场地的使用时间由晚6点延长至晚10点。也可以通过建设体育公园，将体育功能与绿地功能相结合，把运动变成一种乐趣、一种享受。

（3）应重视公共开放空间之间的联通网络规划

上海城市内部水网密集，滨河线性公共开放空间的开发潜力巨大，可将其作为联系网络，联通公共开放空间的多个节点，充分发挥其游憩、生态功能；上海风貌街道众多，也可选择数条公共活动较为密集、串联了几个主要公共活动节点的道路，与河网一同形成公共空间的联通网络（图6，图7）。

图6 淀浦河岸的工业和仓储用地现状照片

图7 改造后的徐汇滨江

上海滨河的线性开放空间不延续很多是由于历史上众多的工业企业为了便于生产和运输，沿滨河而建造成的。随着产业结构的升级，这一现象将会逐渐改变。黄浦江两岸正在经历这一转型的过程。以徐汇滨江为例，改造前沿岸分布有多个工业企业，如上海水泥厂、上飞老机库和散货码头等，这些工业企业改造后成为了具有浓厚工业遗产特色的公共开放空间。除了黄浦江、苏州河外，上海密布的河网将为公共开放空间之间的联通网络规划提供很好的条件；而随着产业结构的升级，上海市，特别是中心城的滨河工业用地将会被逐渐置换，为滨河线性开放空间的打通提供条件。

（4）可针对公共开放空间环境品质的提高编制专项规划

图8 南苏州路现状照片

图9 通过铺装限制车速的案例

上海的风貌区、旅游区有着深厚的历史积淀，但迫于交通压力，步行空间被极度压缩，街道和街区的步行环境品质亟需提升。上海可借鉴伦敦经验，对街坊进行速度分区，风貌区和旅游区的部分街坊可规划为低速街坊，从而平衡人车关系，提高步行环境品质（图8，图9）。

以上海苏州河南岸的南苏州路为例，现状有大量的由仓储、工业建筑改建的文化、商业设施，还较为集中的分布有大量传统里弄住宅。现状由于道路红线宽度较窄，道路断面大部分为机动车道，步行空间狭小，使得苏河南岸的景观和人文资源不能得到很好的利用。鉴于南苏州路作为城市支路，机动车交通量不大，位于城市中心可达性强，建议将其纳入城市道路速度分区的慢速路区域，通过地面铺装的变化引导驾驶者降低车速（图9）。这一做法将在不影响机动车交通的同时提高步行体验、增加街区活力。

5 结语

随着上海发展思路的转变和人民对生活品质要求的提高，我们的规划种类与规划方法需要跟上时代的步伐。总体层面公共开放空间的规划将引领这一改变，在规划中更注重把城市做美做好，更关注人的需求和体验，从而提升市民生活品质，增加城市魅力。

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