新加坡产业空间发展历程及启示

滕 熙 沙永杰

1 概述：新加坡产业发展背景

新加坡国土面积狭小，自然资源缺乏。国家成立之初，政局动荡，经济贫穷，人民生活困难。仅仅用了一代人的时间，新加坡通过快速工业化发展，实现了持续的经济增长，成长为一个高端制造业的全球化城市[1]。2013年，新加坡GDP达到3 700亿美元，人均GDP达6.8万美元。正如新加坡总理李显龙在2014年的国庆日所说“把新加坡从一个第三世界国家，发展成为第一世界国家”。在这个国家经济崛起过程中，产业发展起到决定性作用。

1.1 建国之初, 发展经济是解决失业和稳定政局的最关键举措

新加坡的国父李光耀在回忆录中提及建国之初最头痛的问题就是经济。1959年，当新加坡脱离了英国殖民地统治的时候，国家面临严峻挑战，当时经济顾问温斯敏博士认为“新加坡正走在刀刃上”。新加坡经济严重依赖港口贸易和英军日常开支。当时英国在新加坡的军费开支占到新加坡国民生产总值的20%以上，吸纳4万多名工人直接为英军打工，英军一旦撤出将严重影响经济，考虑当时的失业率已经高达14%，这意味着新加坡社会将出现动乱。为了国家的安定，新加坡着手解决关于两大关键问题：尖锐的住房短缺以及严重的失业问题。要解决这两大问题，核心所指就是发展经济。由于当时的经济是转口贸易，周边发展环境对新加坡不利，印尼、马来西亚不断挑战新加坡作为欧洲向东南亚各国间开展贸易的转口中心地位。如果仍然停留在从周边国家出口转运低价值的农作物和矿物，对新加坡经济来说，不啻于经济自杀[2]。新加坡“要生存唯一的办法就是推行工业化”[3]。由于土地相对有限，要想大规模发展农业是很难的，转口贸易带动就业能力有限。考虑到工业发展的内部机制和功能具有乘数效应，唯一能够在上下游提高大量就业岗位并推动经济发展的就只能是制造业。

图1 新加坡制造业占GDP比重示意图

图2 1961年李光耀视察裕廊，当时还是一片沼泽地

图3 1962年工业区建设前裕廊河东岸景观

1.2 政府主导的产业园区成为国家经济和产业发展的主要推动力

旧的商业贸易经济体系并不能提供大量就业机会，制造业也不可能自然而然在市场中产生[4]。所以要解决制造业的发展，就必须在政府的主导下进行。新加坡于1961年成立新加坡经济发展局（Economic Development Board，简称EDB），经济发展局的角色是经济战略制定者和投资发起者，负责整体工业和经济发展战略。在经济发展局的主导下，开始建设新加坡第一个工业园区裕廊工业镇。裕廊集团（JTC Corporation，简称JTC）随后从经济发展局分离出来，开始负责工业土地的准备以及建设基础设施。通过几年的快速经济建设，新加坡从以前依靠转口贸易逐渐成长为制造业、商业贸易结合的经济体。从产业用地开发建设统计来看，JTC占了总的工业用地的74%，是新加坡主要的工业地产开发者。加上其他部门开发的工业用地，政府主导下工业用地总共占91%，政府主导下的工业园区发挥了巨大的作用，成为经济和工业发展的主要推动力。直到今天，制造业仍然是新加坡GDP的最为重要的组成部分。在2013年以前，在GDP构成比重中基本占20%以上（图1）。

2 发展历程——5个阶段

从1961年经济发展起步至今的50余年里，大致10年为一阶段，新加坡的产业发展经历了5个阶段。按照时序，各个发展阶段的突出特征分别是：劳动密集、技术密集、资本密集、科技密集和人才与创新密集。在每一阶段，政府都积极出台不同的经济政策，及时更新产业园区模式，以应对国家经济发展需要。

2.1 20世纪60年代: 劳动密集型发展阶段

在当时的世界经济背景下，人口最多的国家如中国、印度、印尼等尚未开放国内市场，而发达国家正寻求向海外转移低端制造业，新加坡政府抓住这时机，开始大力发展劳动密集型出口导向经济，实行进口替代战略。1967年，颁布的经济扩张刺激法案，给予了外国公司5年的税费减免优惠，大量引进劳动密集型的跨国企业。当时对于产业类型选择原则是能否带来工作岗位而不是计较工业高低价值，比如纺织、玩具、造船等。同年颁布土地征收法案，这个法案在土地征收法律制度层面起到很关键的作用，它允许政府以非常便宜的价格征收土地。这样为建设基础设施、快速工业化发展提供便利。而土地价格政策则采取了共享繁荣共担风险的办法。这样帮助企业把有限的资金放在机器、装备及工厂建设方面，较快促进了经济发展。

裕廊工业镇就是在这样的背景下建立起来的。当时新加坡财政部长吴庆瑞提出在裕廊建立20km2的工业园区来发展工业。当时的裕廊还是一片毛地，密布沼泽、人烟稀少（图2，图3）。而且那时的新加坡刚成立，国家前途都相对不明。这项计划在当时而言，十分大胆冒险。但是，征地、建设执行很快，到了1963年，厂房、基础配套设施、住宅和生活服务设施很快成型，裕廊开始有了一个全新的风貌。从图4可以看出当时的规划构想：规划海岸线用于发展临海的重工业。紧邻重工业发展一般工业和轻工业，在轻工业背后再发展居住区。保证工业区和居住区相对分开，减少污染。裕廊的建设理念是形成综合独立的工业镇，在工业区周边规划了住宅和生活设施，综合考虑就业和居住的平衡。

2.2 20世纪70年代: 技术密集型发展阶段

70年代是新加坡经济高速发展的10年。新加坡制造业从1960年的占GDP13.2%，增长到1970年的19.7%，持续增长到1980年的22.7%（EDB，1980）。这其中一方面是新加坡抓住了1974年石油危机导致的全球产业转移的机遇，另一方面新加坡开始发展高附加值产业。由于制造业的快速发展，失业率到了1972年低到3%以下，政府良好解决了失业问题。新加坡开始考虑由劳动密集型转向技术密集型。办法就是设立国家培训中心（Government Training Centres）和日本、德国等联合设立的科技机构等方式提升技术力量。从1965年到1978年，新加坡GDP平均增长率达到了10%，这其中就得益于精密工程和电子等技术密集型产业的发展。

随着工业的不断发展，工业用地不断扩张，工业从730hm2增长到了3 345hm2（国家发展部，1982），几乎增长了359.4%。在规模快速增长的同时，产业布局也渐渐成型，逐步预留规划产业集群。在1971年概念规划中，中心环中心是中央集水区和自然公园，外围围绕的就是居住新镇，产业区主要分布在“中心环”的外围。西部的裕廊岛南部海岸线，规划发展石油化工，北部的双溪加株和坎吉发展木材加工等产业、东部临近樟宜机场的洛阳区发展航空产业（图5，图6）。

图4 1968年裕廊工业区规划图

图5 1971年新加坡概念规划

图6 1971年新加坡概念规划中“环”的概念示意图

此时的裕廊工业镇范围不断扩张，通过持续的填海提供工业土地，到1975年止已经填海了5.7km2。1972年的工业布局模式反映了工业区布局规划意图。道路规划基本是按照格网系统来设计，路网的间距也是按照标准厂房的要求进行建设，方便工业企业活动（图7）。

除去裕廊工业镇外，随着新加坡新镇模式日益成熟，标准的新镇模式中也设置了产业用地，往往在镇边缘，目的是实现就近就业缓解交通系统的压力，如在大巴窑，住屋发展局预留了20%的用地作为工业使用（图8）。

2.3 20世纪80年代: 资本密集型发展阶段

80年代之后，由于中国等人口大国的开放，新加坡几乎没有劳动力竞争优势，劳动密集型产业无以为继，开始走向了“第二次工业革命”，也被称为“经济重组战略”。主要目标是将新加坡发展成为一个基于科学技术、技能、知识的现代工业体。在1979—1981年工资调整政策中，大幅增加劳工工资，迫使企业转向提高生产效率和进行高附加值的产业活动中去。

新加坡整体经济结构开始逐步转化为资本密集型。到1984年，跨国公司每年投资在资本密集型制造业上的资金达到了17亿新币。到1985年，已经有超过150家跨国公司在新加坡从事电子及电脑配件的生产。在1985年，新加坡经济遭遇的首次经济衰退更加促使新加坡经济结构开始转型，走向发展生产性服务业和大力培养本土企业的道路。1986年首次提出企业运营总部概念和税收刺激计划以及1986年开始大力发展本地中小企业，新加坡的外贸从转口贸易为主转为以本国产品为主，到1980年，60%的制造业产品出口国外，并成为世界主要电子产品的出口国[4]。

应对这些变化，产业空间开始转向，开始出现产业组团的概念。比如兀兰晶片制造园、巴西力晶片制造园、淡滨尼晶片制造园。在JTC出台的10年总体规划中，开始规划新的工业物质形态来应对高附加值的产业类型。这也就直接导致了科学园这种新产业空间类型的出现。第一个科学园是1980年临近新加坡国立大学设立的新加坡科学园区（图9），占地30hm2，主要用于制造业的科研开发，如生物科技、微电子学等研发。主要兼有更高的生产服务水平和制造生产活动的任务。当时园区的规划特点强调建立良好的环境，集中布局公共服务设施来吸引为研发活动提供便利的服务。

2.4 20世纪90年代: 科技密集型发展阶段

1990年代，中国、印度新兴市场开始崛起以及科技的不断发展，新加坡经济转型的压力加大。1991年制定了向经济上游升级的战略经济计划。1990年，新加坡提出产业集群计划，并在1993年成立集群发展基金，进一步促进相关产业的集聚，共享核心功能和基础设施。在这个时期，本土企业在电子、石油化工、精密工程行业得到高速增长。

1991年概念规划反映了经济发展的要求。产业集聚方面，规划了南北2个科技走廊(图10，图11)，主要由商务园、科学园、大学等研究机构构成，充分利用科技的聚集优势。

图7 1972年裕廊工业区土地利用规划图

图8 1976年JTC工业布局与HDB公共住宅布局规划关系图

图9 1988年的科学园实景

对应于产业的升级，产业空间也在不断进行优化，提升土地产出率。概念规划评估产业用地终极规模在130km2。这就促使新加坡的产业空间的发展必须做出调整。

新加坡由于国土面积狭小，发展工业的土地相对紧缺，对比之下填海成本不高。通过填海扩张空间成为不错的选择。JTC开始了裕廊岛的填海合并工程（图12），把裕廊南部7个小岛连接起来，面积总和达到了930hm2。整个产业布局围绕炼油产业，发展基础化工、中下游石油化工等产业，将整个石油化工产业链的垂直和水平方面整合起来，提供了很大的竞争优势。

在填海的同时也充分利用现有的空间，通过创新设计最大化利用现有土地和对旧工业区进行更新，升级土地产出率更高的产业。JTC提出21世纪工业用地计划（IP21）来最大化利用土地，目标是“更好地利用土地，更大地发展空间”，确定土地利用和提供持续的土地供应来满足未来的需求。除去改革政策外，主要通过两个手段来处理产业空间。第一，就是改善土地生产力，通过创新设计来最大化利用土地，以较高的容积率兴建厂房，并鼓励建设高层厂房来获得土地生产力。先是在1994年，开始设计3层标准厂房，1990年后期又提出了叠加厂房和斜坡式厂房来最大化利用土地，容积率可以从1970年的的0.5，增加到2.1—2.5。第二，对旧工业区进行更新及鼓励归还剩余不用土地。将老的工业和低价值的工业用地移出，腾出空间给高科技和高附加值的产业。在兀兰地区，迁出563家公司，腾出18.4hm2的土地来发展晶片园区。1992年，JTC在裕廊东对旧工业区更新，开发了的第一个商务园——国际商务园（图13）。

在这个时期出现的商务园成为新加坡工业园区转型发展的新代表。1998年在樟宜机场附近规划新建樟宜商务园。这2个总面积一共才1km2的商务园，创造了3.5万个工作岗位，成为了新加坡商业和研究中心。这些面向现代制造业的综合园区特点就是集商业和办公于一体，提供企业合作和创新机会，并创造了一种与社会紧密联系的透明化的社区精神。

2.5 2000年至今: 知识及创新密集发展阶段

进入新世纪，国际经济环境持续恶化，1997年亚洲金融危机影响尚未过去，2000年的互联网泡沫以及2001年9•11恐怖袭击后对经济的打击，迫使新加坡寻找一个新的战略点来保持经济领先优势。新加坡抓住的就是知识和创新，国家不断投入科技研发资金，吸引全球精英，希望通过科技创新取得更高的生产率。由于这个阶段是国际生物医药、信息技术等高科技产业快速发展的时期，新加坡政府瞄准生命科学、信息传媒等领域，力图发展成为新加坡的新的经济支柱。

产业规划和产业园区也开始重新考虑新的形态来应对新的情况和处理更加复杂的经济活动。规划管理体系开始引入新的区划体系和白地，由于可以兼容办公、商业、清洁工业、研发产业和休憩等功能，这就为多种混合功能提供更大的灵活性。为创造混合利用的建筑和工作—生活—学习—游憩的综合环境创造了规划条件。这个创新的想法在随后的纬壹科技城、清洁科技园和实里达航空产业园中得到较好的体现。

纬壹科技城（One North）代表了新加坡目前最新的知识型产业园区特点和趋势。选址毗邻新加坡国立大学等研究机构，占地2km2，有地铁2条线路的换乘站，目标是形成集合世界级研究机构的商务园，来支撑新知识驱动的生物医药、信息技术、媒体、物理科学和工程功能。规划整体设计教育机构、研发机构、居住以及休闲设施来创造一个工作—生活—学习—游憩混合的工业园区。规划强调生态绿色，将市政基础设施埋藏地下，较大程度腾出中心绿地，并将绿色网络与周边公园、绿色通道联系在一起，在城市区域层面整合创造高质量的环境景观（图14）。

3 新加坡产业空间发展趋势及规划启示

3.1 土地制约迫使最大程度创新利用空间

由于新加坡国土面积很有限，而经济发展需要较多的空间。这一矛盾迫使新加坡不得不创新产业空间的利用模式，以最小的用地获得最大的空间利益。空间利用创新的具体手段概括起来就是：向地下、向空中、向海面不断延伸拓展空间。

图10 1991年新加坡总体概念规划

图11 1991年新加坡总体概念规划中提出的南北两条科技走廊

图12 裕廊化工岛的总体规划示意图和实景

图13 1998年的国际商务园

图14 纬壹科技城规划示意图

图15 带有大型起重机的工业集聚综合体

图16 2west地区规划示意图

向地下发展，就是将一些基础设施安置到地下，比如建设地下污水处理厂、地下变电站、地下仓库以及联通大士港口的地下运输通道，腾出地面空间。JTC在纬壹科技城建立多层地下设施，节省30%—40%土地。在位于裕廊岛地下132m，建设地下岩石洞，用作地下储油库。在科学园区地底计划打造相当于30层楼的科学城，供未来生物医疗和生命科学产业使用。

向空中发展，就是为了最大化利用土地，工业建筑不断向上生长。从大型低密度厂房到多层厂房，再到斜坡式厂房，开发强度不断提高，容积率从1.0—1.4提高到2.0—2.5。在新提出的产业集群综合体的概念中，容积率甚至可以达到3.0①容积率数据来源：JTC官方网址www.jtc.gov.sg及关于新加坡总体规划的官方网址www.ura.gov.sg。（图15）。在最新的2west规划中，提出利用主干路上空，把空中环境平台设计成为主要活动场所，联系人的出行，满足社会交流与休闲多种功能所需（图16）。

向海上延伸空间，就是通过对垃圾填埋场填海造地以及建立离岸的海运中心扩张空间。通过在海上建立巨大的石油海上漂浮结构（VLFS）的系统，储备石油和化学品。为新加坡发展全球能源和化工中心的战略目标提供创新空间载体（图17）。

3.2 产业空间的混合性兼容性不断加强

在新加坡工业布局规划原则中，有3个重要的原则：在规划设计中考虑工作和居住的区域布局平衡、在交通政策方面要分散工作岗位减少通勤压力以及接近劳动力市场布局工业。这几个原则就是强调工作与居住功能的平衡，突出用地混合和兼容。

从新加坡建立第一代的裕廊工业镇开始，就可以看出，产业园区要求自我供给，不光是布局重工业与轻工业，还布局各类住宅、生活设施以及绿色休闲场所。在HDB新镇发展的成熟时期，标准建设模式就是考虑在新镇住宅区周边预留发展轻工业和无污染的清洁工业。在纬壹科技城的规划中，内部强调工作、生活、游憩、学习多种功能的融合，外部周边规划有各种类型的住宅：组屋、私人公寓、独立住宅，以及教育设施、体育设施等生活配套设施，充分体现用地混合和兼容的特点。最新的2west规划理念，由于制造业向更高等级形态发展，对环境影响较少，在功能中将制造业融入工作、生活、游憩、学习中。可以看到新加坡的产业空间的混合性不断加强，空间的生产和经济效率在不断提升。

图17 海上超大型浮动结构工业设施设计示意图（新加坡国立大学设计）

3.3 产业园区越来越重视绿色与可持续发展

在工业升级换代过程中，新加坡一方面提升产业空间的经济效率来最大化利用有限的土地，另一方面却大方地留出绿地，大力发展绿色公共空间。在裕廊工业镇规划开始，就有计划留出10%的用地作为公园建设，如建设飞禽公园、中国园、日本园。要在被工业围绕的地区规划出对环境敏感的鸟类公园，本身就是要表明新加坡对大气、环保、环境绿化的重视。

1972年清洁空气法案使得企业采取更多的措施来解决空气和水污染问题，进一步促使企业减少了污染。1998年，裕廊岛作为一个化工岛，有计划建设成为一个生态工业园。通过建设水廊把企业联系起来，并运输废弃物和原料，组成相互依赖的企业网络减少废弃物的排放。

在走向更高形态的科技知识园区建设中，更加突出强调公共空间和开敞绿地。在纬壹科技城区内，规划将一些市政基础设施埋入地下，在地面上创造公共空间与绿带，周边就有休闲娱乐和夜生活中心荷兰村与以餐饮和历史建筑为特色的罗彻斯特公园，整片区域融入城市公共空间系统和绿色网络之中。在传统工业区内，拓展和翻新引入生态工业规划等，创造适宜高品质生活和工作的环境，吸引高端人才[5]。2010年公布的清洁科技园是新加坡首个生态商务园，选址及布局突出强调了对自然环境和生物多样性的保护，在园区中心打造一个商务办公与自然生物共融的绿核，包括山顶公园、野生动物走廊、溪水和沼泽林，并成为新加坡艺术与绿色科技环岛游的节点。这个项目获得2011年新加坡BCA-NParks绿色标志铂金奖（BCANParks Green Mark Platinum Award）。

3.4 规划与管理手段不断创新以适应产业发展需求

新加坡是公认的“规划实验室”，相比其他国家城市，其规划在城市管制中的作用发挥到“极致”，在产业园区规划、开发和管理中也有充分体现。

由于新加坡作为全球城市，是全球贸易链的一环，较大程度受到世界经济波动，产业发展需要具备更多的灵活性。新加坡的规划不光有整体规划、长远眼光，在碰到新情况新问题的时候，同样具有较大的灵活动态性去适应这些变化。在概念规划、总体规划以及土地利用规划指引中得到具体体现。2001年概念规划提出在7大关键建议中，明确提出“为商业/工业提供更大的灵活性”，规划认为未来的制造业和服务业的界限越来越模糊，将6大工业功能（商务园、轻工业、一般工业、仓储、电信设施、公用设施），按照对环境影响转化为2类新商业区。这样在产业发生变化的时候，无须进行区划调整，灵活应对产业的变化。1995年提出的白地概念，由于可以兼容办公、商业、清洁工业、研发产业和休憩等功能，这就为多种混合功能提供更大的灵活性。也就促使了像纬壹科技城这样的产业空间的出现。2003版的总体规划在区划体系上给予了工业、商务用途用地性质更大的灵活性，并将研发部门及清洁工业也列入考虑之中。同时在其他计划及土地利用规划指引中也提供了一系列的详细的准许及规定。在具体产业园区开发中采用细致的城市设计导则来引导开发建设。

在开发建设理念方面，新加坡突出即时建设（Just in time），不需要提前建设“筑巢引凤”来吸引投资者，这样就灵活充分使用土地。在土地管理上，制定工业用地计划，在租约延期、转租和土地归还退出机制上制定管理措施，淘汰和限制落后产业，通过多种办法鼓励提高土地生产力。这些管理手段不断提高产业空间的生产率和适应市场变化的能力。

4 结语

从建国之初的困境到如今发展的典范，新加坡的经济发展无疑是成功的。产业园区的建设起到关键性作用。在关注结果的同时，需要关注其发展过程。新加坡产业空间的成功关键就在政府的引导和跨国资本的双重作用。本文重点介绍新加坡政府如何通过政策出台和产业空间引导建设，充分适应市场规律，逐步将产业转型升级。在这个过程中，产业空间不断做出了相应调整变化，从而逐步出现一系列缤纷多样的产业园区。最新的产业空间趋势和特点就是创新的空间利用模式、混合的功能布局、强调绿化环境和适应变化的规划手段。值得我们注意的是产业空间与规划手段始终是为经济需求服务的。

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