自贸区产业外溢背景下的上海浦东新区空间对接研究*

赵 波

0 引言

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）。建设上海自贸试验区，是顺应全球经贸发展新趋势、实行更加积极主动开放战略的一项重大举措。

试点一年来，上海自贸区建设全面推开，开局良好，运行有序，制度框架基本建立。同时，自贸区在产业和政策上的溢出效应逐渐显现。地区层面，一些服务贸易企业在区内注册后，在区外运营；区域层面，临近的浙江、江苏等地采取积极举措，着力进行产业对接。

浦东新区作为上海自贸区的区域隶属地，是上海自贸区的第一辐射区，如何打造产业外溢承接载体，对接上海自贸区，促进上海自贸区内外联动，成为浦东新区下一步发展的重要课题。

1 相关研究述评

所谓溢出效应（Spillover Effect），是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生的影响。简而言之，就是某项活动要有外部收益，而且是活动的主体得不到的收益。

图1 自贸试验区发展历程图资料来源：浦东新区规划设计院自贸区研究课题。

图2 自贸试验区范围示意图资料来源：浦东新区规划设计院自贸区研究课题。

自贸区溢出效应包括多种要素，如产业溢出、就业溢出、税收溢出、技术溢出和信息溢出等，本文主要探讨产业溢出。从产业链角度出发，随着自贸区主导产业中的下游（或上游）企业进入，一大批与先期进入企业有着密切产业关联效应的上游（或下游）企业跟随进入。与此同时，由于自贸区与口岸无缝对接，区内相对区外政策较为优惠，所以土地价格远高于区外。因此，自贸区主导产业链上对时效性要求不高，且不需要保税的企业纷纷选择聚集在土地价格较低的区外，区外自然成为自由贸易区主导产业的配套产业区 。

从企业价值链角度出发，随着制造业技术的进步和产品档次的提高，物质消耗在生产环节中的比例将越来越小，而深加工、精加工以及相应的设计、运输、包装、储存、广告宣传和售后服务等环节将增多，产品的附加值也将随之增大。这些扩展的环节会使原有内置于制造业产业链中的服务活动通过专业化分工逐步外化，形成生产性服务业的需求体系。区外的生产性服务业将大量聚集，以支撑区内生产企业提升效率。

上海自贸区总体方案中提到，“逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制”，“加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督”，“试验区内企业原则上不受地域限制，可到区外再投资或开展业务”，“探索构建相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开发为主的服务贸易区域”，“深化功能拓展，在严格执行货物进出口税收政策的前提下，允许在特定区域设立保税展示交易平台”等条款，都为设立新的服务贸易区域提供了政策依据。

上海自贸区批复后，全国各地，尤其是上海周边城市，纷纷开展对上海自贸区溢出效应的研究。南京海关已经启动了应对上海自贸区的课题，该课题重点研究现有的海关特殊监管区和上海的离岸贸易、国内贸易如何更好地相对接，在保税物流上有所发展。江苏省社科院、江苏省商务厅和南京大学联合发布了《上海自贸区的建立对江苏的影响及应对策略》的调研报告。张汉东[1]提出，自贸区对其周边的地区有着辐射和虹吸双重效应，对于紧邻上海的浙江来说，机遇与挑战并存；王海梅[2]认为上海自贸区的设立给全国尤其是江苏带来了深刻而长远的影响，江苏应很好地对接上海自贸区，取得更大的溢出效应。

2 自贸试验区发展概况

2.1 区内产业发展情况

2013年9月27日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。根据该试验区实施范围涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税区物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域，占地约28km2（图1，图2）。

截至2014年6月底，试验区累计新设企业10 445家，新设外资企业1 245家。服务类企业发展迅速，已有多家金融机构持牌入住，另有多家无需金融牌照的金融信息服务、资产管理机构入驻；以微软、索尼、任天堂为代表的外资娱乐产业巨头，以及众多外资工程设计、商业保理企业也已落地；上海自贸区的法庭、派驻检察室、质监局自贸区分区等管理机构陆续成立①①资料来源：上海自由贸易试验区官方网站。。

2.2 区外产业溢出情况

上海自贸区内快速发展的同时，对区外的溢出效应也逐渐显现。与WTO主要着眼于货物贸易不同，“扩大服务业开放、促进服务贸易”是上海自贸区的重要任务。方案提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。从服务业的特点来看，其市场范围很难用“封关”的措施来加以限制。上海自贸区在市场和空间的扩散效应不可能仅仅限于28km2范围之内，而会在全市范围甚至更大的范围内进行扩散[3]。

经梳理，上海自贸区范围内控规均已批复，用地以工业用地和仓储物流用地为主，大部分土地已经使用，这决定了该范围主要承载货物贸易功能，对服务贸易功能的承载能力有限。试点半年来，一部分服务贸易的功能已经外溢，尤以商品保税展示功能为代表。例如，外高桥集团在区外“森兰商都”打造高端进口商品保税展示交易平台，于2014年4月开业，依托上海自贸区现有的保税仓库，以森兰-外高桥为载体，通过内外联动，将保税区内的“库”与区外森兰的“店”有效结合起来，由传统的仓储物流向采购、批发、零售、模式化运营等更广阔的商品空间发展，从而推动国际贸易全产业链的延伸和发展。陆家嘴集团也计划在临港新城建设自贸区第一保税商品展示交易中心，包括商品展示、文化剧场、商业办公、酒店式公寓、住宅等功能。

3 产业外溢模式分析

上海自贸区产业外溢的实质是经济活动空间的扩散，根据国际上自贸区发展的经验，其空间形式主要有周边式外溢和跳跃式外溢。

3.1 周边式外溢

周边式外溢是从中心点向四周作墨迹式扩散，是一种最简单和最自然的方式；对于这种扩散效应，随着空间距离的增加而效应折减，往往在自贸区邻近区域规划承载空间，实现功能互补和协同，森兰“前店后库”的模式就属于这种类型。

国际上比较典型的案例是韩国仁川机场自由贸易区，该自贸区位于韩国仁川市西侧永宗-龙游岛上，仁川机场（Incheon Airport）东侧，占地约2km2（含二期），以自贸区为核心规划的仁川自由经济区占地209km2，包括永宗岛（Youngjong Area，138km2）、青萝区（Cheongna Area，18km2） 和 松 山 新 城（Songdo Area，53km2），仁川自由经济区在持续促进发展基础设施（U-CITY、公园绿地、垃圾、能源、新交通）的同时，扩充教育、医疗、文化、休闲基础建设和吸引国内外企业、研究所、构建智能化城市。

图3 仁川自由经济区示意图资料来源：网络。

图4 迪拜杰贝阿里自贸区示意图资料来源：网络。

围绕仁川机场自由贸易区，仁川自由经济区在产业空间格局上呈现明显的圈层结构，核心为空港，第一圈层为自贸区核心区，重点发展物流、商贸和航运；第二圈层为自贸区拓展区，距离机场3—10km，形成现代服务业的聚集区；第三圈层为自贸区辐射区，距离空港10km以外，重点发展休闲旅游、生态居住等功能（图3）。

3.2 跳跃式外溢

表1 重点区域主导产业一览表

图5 浦东新区生产力格局示意图资料来源：浦东新区规划设计院自贸区研究课题。

跳跃式外溢指中心点的扩散向指定地点的非常规的跳跃式集中，往往是满足某些资源指向性产业群布局或产业协作的特定要求。跳跃式外溢不受空间距离的限制，重点在于功能的关联性。有学者曾提出在虹桥商务区进行自贸区的功能扩展，即属于跳跃式外溢。

国际上比较典型的案例是迪拜的自贸区。迪拜形成了一系列特定功能的自贸区或某一自贸区的若干功能分区。以规模最大的杰贝阿里自贸区为例，其主区位于迪拜市西南50km处，毗邻人工港杰贝阿里港，离迪拜中央国际机场20min车程。2009年南区扩建后总面积近100km²。该区包含若干个贸易分区，如迪拜汽车城（汽车贸易、销售和汽车保险、银行贷款、维修保养服务等）、迪拜纺织城（纺织品贸易）等（图4）。

4 产业格局与承载空间

4.1 浦东新区生产力格局

浦东新区占地1 210km2，“十二五”期间构建了“一轴三带”的空间格局，明确了“4+3+1”的生产力布局，为实现新一轮跨越式发展提供了轴带集聚、板块联动的广阔发展空间。

4个先发效应地区为：陆家嘴金融贸易区，未来将成为上海国际金融中心的核心区域、上海核心中央商务区的重要组成部分、具有重要影响的高端商务服务集聚区；外高桥将重点发展国际贸易、航运服务、现代物流，促进贸易便利化；金桥出口加工区，在已有的汽车、电子信息、新能源、生产性服务业之外，信息通信产业功能板块和生产性服务业将更具活力和竞争力；张江高科技园区，下一步将着力推进股权激励等改革试点，努力建设世界一流的高科技园区。

3个新拓展区域为：临港地区，浦东将举全区之力强势推进，全力打造创新创业高地和成本洼地，临港将成为产业功能和城市功能有机组合的综合性、枢纽型、现代化滨海新城；国际旅游度假区，依托迪士尼乐园，加快建设世界级的国际旅游度假目的地；世博地区，将加快形成集总部经济、文化会展、生态人居为一体的城市公共活动中心，建设成为上海国际化新地标。

还有一个“1”即祝桥地区，坐落着中国商用飞机总装基地和浦东国际机场。未来5年，国产ARJ21支线客机将交付运营，C919大型客机将实现首飞。未来这一地区将加大民用航空制造、高端航空物流等重点产业的培育力度，努力建设成为世界最大的航空产业城之一（表1，图5）。

4.2 产业外溢承载空间

上海自贸区的产业溢出应在新区整体产业布局中统筹安排，与上海自贸区服务业开放清单相适应，为“区内注册、区外经营”提供空间准备。从地理区位可以看出，外高桥、祝桥和临港位于自贸试验区的邻近区域，主要承接周边式外溢；陆家嘴、张江、金桥、世博地区和国际旅游度假区与上海自贸区无直接相邻关系，主要承接跳跃式外溢。

4.2.1 周边式外溢承载空间

在3个周边式外溢承载空间中，临港地区优势明显。政策方面，2012年9月上海市委正式下发《关于在临港地区建立特别机制和实行特殊政策的意见》（即“双特政策”），临港地区在管理体制、行政审批、财政资金、土地指标等方面具有政策创新优势，与自贸区制度创新优势形成叠加效应。土地方面，在上海建设用地总量控制的大背景下，临港地区尚有大量增量土地，能够支撑大量项目的入驻。

临港地区可借鉴仁川机场自贸区的模式，通过邻近新城承载外溢产业。在贸易功能板块方面，可建立集各种品类于一体的保税展示交易综合体。在金融服务板块，可建立相对集中的金融区域，引导一批离岸金融交易平台及金融服务机构入驻临港。而文化产业板块可延伸上海自贸区文化贸易基地相关功能，推动在临港地区形成文化产业集聚效应。

远期条件成熟时，可以考虑在临港地区进行物理扩区，进一步扩大自贸区试验实施范围。

随着浦东国际机场第四、第五跑道建设，预计到2020年浦东机场的旅客吞吐量可达8 000万至1亿人次，货邮吞吐能力达到500万至600万t，中转比例达15%，成为特大空港②②资料来源：浦东时报。。祝桥地区围绕浦东机场，着力打造国际级航空新城，将与上海自贸区的物流、贸易、服务功能进行对接。

4.2.2 跳跃式外溢承载空间

跳跃式外溢主要借鉴迪拜自贸区模式，结合各片区的产业特色，有的放矢地对接自贸区，通过“一区一业”的形式，形成高能级的企业集群，提高区域的经济影响力和发展前景。

例如，陆家嘴洋泾地区拥有丰富的航运文化历史和资源要素，与北外滩连接成为上海航运中心核心区，是上海发展国际高端航运服务业的最佳区域选择，可探索对接上海自贸区航运服务，打造洋泾国际航运总部集聚区，重点支持航运保险等航运金融业的发展，大力推进船舶登记等一揽子创新试点的开展，以迎接未来国际航运业新一轮发展。

张江国际医学园区以打造高端医疗服务集群和高科技医疗器械及生物医药相关产业基地为目标，直接与世界一流医院、医学院校及相关科研机构对接。可探索对接自贸区社会服务，探索设立或实地经营外商独资医疗机构，允许自贸区内注册的医院在国际医学园区内经营，允许国际品牌的新医疗服务和药品率先应用。

国际旅游度假区以旅游和文化产业为特色，可探索对接自贸区文化服务，允许设立外商独资演出经纪机构，允许进行游戏产业的销售和服务。

世博地区前滩板块的定位将是为金融中心提供服务的跨国企业地区总部集聚地，和陆家嘴将形成一种互补的金融生态。可探索对接上海自贸区金融服务，吸引跨国公司总部，设立国际大宗商品交易和资源配置平台，拓展专用账户的服务贸易跨境首付和融资功能。

远期条件成熟时，可以考虑建立自贸区分区，建立“主区+分区”的复合型空间体系。

5 结语

自由贸易区的产业外溢分为周边式外溢和跳跃式外溢两种不同形式。在“4+3+1”的生产力布局下，浦东新区的外高桥、祝桥和临港地区主要承接周边式外溢，陆家嘴、张江、金桥、世博地区和国际旅游度假区主要承接跳跃式外溢。根据空间模式的不同，需要制定针对性的应对策略。

28km2的上海自贸区，其影响范围显然远远超越28km2的范畴，对其影响空间的研究，有助于我们把握其发展规律，更好地制定政策，推动形成我国面向全球的新的竞争优势，打造中国经济“升级版”。

References

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