律师制度的改革与完善

张福森 司法部原部长

律师制度的改革与完善

张福森 司法部原部长

深化律师制度改革是深化司法体制改革应有的题中之意。由于中国的律师制度起步较晚，“文革”后的发展又几经曲折，《宪法》、《律师法》等法律虽然确立了中国律师制度的基本框架，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等程序法也赋予了律师行使职责的权利、义务和保障机制，但落实这些法律、深化律师制度改革仍然有很长的路要走，而各方就律师制度达成共识是前提和基础。

律师为社会提供法律帮助，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平正义，是社会主义法治建设的重要力量。律师制度作为司法行政制度的重要组成部分，与司法体制改革密不可分。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快法治中国建设，要求“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。”这为律师制度的改革指明了方向。可以说，律师制度的发展面临前所未有的时代机遇，我们应当努力抓住机遇，进一步完善中国的律师制度。

一、律师制度的发展历程

1959年，随着国家政治形势的变化，司法部党组被打成反党集团，司法部被撤销，律师工作划归法院；随后的文化大革命砸烂公、检、法，律师工作宣告终止。粉碎“四人帮”后，中央提出加强社会主义民主和法制建设，1979年决定恢复重建律师制度。

三十多年来，律师工作经历了几次比较大的变革。在这些变革中，主要围绕律师的定位和律师事务所的组织形式进行。

律师制度恢复初期，根据1980年8月五届全国人大常委会通过的《律师暂行条例》（以下简称《暂行条例》）的规定，律师的定位是国家法律工作者，律师执业机构的组织形式是法律顾问处。自1984年起，法律顾问处陆续更名为律师事务所。当时律师事务所是国家事业单位，由国家各级司法行政部门通过下达编制、调配人员、核拨经费来创办和组建。当时的律师制度带有明显的恢复性质，全国律师一共只有200多人。后来，在国家经济体制改革不断深化和社会主义民主与法制建设不断发展的过程中，律师工作也开始了探索和改革。

1988年6月，司法部下发了《合作制律师事务所试点方案》，允许试办由律师自愿组合、自筹经费、不要编制、能够独立承担民事责任的合作制律师事务所。此后一年左右的时间，全国各地相继建立了近百家合作制律师事务所。合作制律师事务所改变了由国家包办律师事务所的局面，是一个历史性的突破。

1993年，司法部提出了《关于深化律师工作改革的方案》（以下简称《方案》），并经国务院批准实施。《方案》明确提出要进一步解放思想，不再使用生产资料所有制模式和行政管理模式界定律师机构性质，大力发展经过主管机关资格认定，不占国家编制和经费的自律性律师事务所，而且突出强调“要采取多种形式，加速建立适应社会主义市场经济的律师组织形式”。《方案》下发后，短短两三年内，律师事务所得到迅速发展，从1993年的4000多个猛增至1996年的8265个，这些新创办的律师事务所，有一部分沿用了1988年的合作所形式，大部分则采用了合伙所的形式。

由于律师事业的发展状况大大突破了《暂行条例》的规定，到1996年国家开始制定《律师法》。《律师法》于1996年5月通过，它肯定了律师工作改革的经验和做法，对律师的性质、职责、律师资格的取得、律师执业机构的组织形式、律师的业务、律师的权利义务、律师的行业组织以及律师的法律责任等内容都作出了明确规定。《律师法》在界定律师的性质时没有沿用《暂行条例》关于律师是国家法律工作者的提法，也没有采用西方国家关于律师是自由职业者的提法，而是从律师社会法律工作者的角度出发，明确规定“律师是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的专门人员”。《律师法》还根据律师执业机构发展的实际情况，规定了律师事务所的三种形式：国家出资开办的律师事务所、合作律师事务所、合伙律师事务所，已设立的律师事务所要按照《律师法》和有关规定进行规范。

2003年，审判机关连续出现了几个大案，牵扯到一些律师，主要是在民事诉讼领域，涉及律师乱收费、律师与法官搞权钱交易等。司法部就此问题进行了专门调查研究，并向中央提交报告，胡锦涛同志批示：“加强律师队伍建设是维护司法公正、促进依法治国的重要举措，是坚持执法为民、防止司法腐败的必要保证。要从学习教育、依法管理、严格监督等方面入手。扎扎实实地抓，坚持不懈地抓，并与改善律师执业环境、充分发挥律师作用结合起来，务必取得实效。”

2004年，律师行业进行了为期一年的教育整顿。整顿过程中暴露了两个突出问题亟须解决：一是律师的商业化倾向比较严重。律师职业的法律属性是律师制度的基石，由于当时的《律师法》就律师的法律属性问题缺乏明确规定，社会各界对“律师是干什么的”认识不一致，引发部分人对律师服务性质的片面理解，加重了部分律师执业的商业化倾向，阻碍了律师业的健康发展；二是律师执业环境依靠司法部和公、检、法协调难以解决，修改《律师法》成为当务之急。律师的法律服务具有双重属性：一方面，法律服务属于商业服务中的专业服务，呈现出有偿性、契约性、竞争性的特点；另一方面，法律服务是维护法律正确实施，维护公共利益和社会正义的一种法律手段，涉及国家政治、经济和社会生活的各个领域，具有很强的政治性。基于上述认识，关于律师的执业定位问题，2007年颁布的新《律师法》保留了“律师是依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”的表述，同时增加规定“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”。这就明确和强调了律师所肩负的维护社会公平正义的责任，对于确保律师工作沿着正确的方向发展，充分发挥律师在我国社会主义法制建设中的积极作用，具有重要意义。新《律师法》还取消了合作所的组织形式，并增加了个人所。

律师制度恢复重建三十多年来，得到了长足的发展。截至2013年年底，全国律师从业人员已达25万人。律师事务所2万多家，其中合伙所14000多家，个人所4400多家，国资所1400多家。律师业务领域不断拓展，改革开放初期，律师主要办理刑事辩护和简单的民事代理案件。近年来，律师的业务已经扩大到诉讼和非诉讼各个领域。2013年，全国律师代理的刑事、民事、行政诉讼案件达到255万件，其中刑事案件59.2万件，民事案件188.7万件；办理非诉讼法律事务81万件，担任法律顾问45.6万家，其中政府法律顾问3万多家，企业法律顾问32万家，承办法律援助案件36.9万件，全国律师收费达到466亿元。

二、律师制度存在的问题

我国的律师制度从无到有，从粗疏到精密，实现了历史性的飞跃，也已逐步实现与国际接轨。但是，我们应当看到，律师制度存在的一些问题还是比较突出的。

（一）社会各界对律师制度缺乏统一认识，对律师的职责、定位存在分歧

实践中，关于律师职业属性的认识有偏离立法规定之嫌，不同社会群体的反馈就是最有力的证据。部分当事人及民众认为律师只是包打官司、只顾赚钱，是在“为坏人说话”，尤其是当民众认为“罪大恶极”的犯罪嫌疑人因律师辩护受到从轻处罚时，这种认识就会得到进一步的强化；部分执法、司法人员对律师群体存在偏见，认为律师参与诉讼会影响执法办案，忽视了律师参与对监督司法权依法运行的保障功能，排斥律师介入诉讼程序；部分执业律师过于推崇律师法律服务的商业属性，片面追求高额经济利益，商业化倾向严重，为达目的不择手段，甚至不惜以身试法。

（二）律师管理体制不够健全，管理工作存在“盲区”

目前，我国的律师已经形成一支数量较为庞大的队伍。律师管理的任务从注重数量转变到既重数量，更重质量；管理方式从直接的微观管理向间接的宏观管理转变。在管理对象、内容、方式都发生较大变化的情况下，律师管理水平却相对滞后。一是律师管理缺乏科学的引导、激励和惩戒机制。由于律师业地区发展不平衡，律师事务所组织形式多样，全国统一的律师收费办法、税收办法、财务管理办法、责任赔偿办法、律师行业社会保障制度不够完备，导致律师执业责任缺失、收费行为随意和财务管理混乱，经济欠发达地区的律师和新执业律师则面临较大的生存压力。二是律师管理在操作层面上的关系还未理顺。我国对律师实行行政管理与行业管理“两结合”的“双轨”管理模式，该模式总体上符合我国的律师业实际。但是，行政管什么？行业管什么？两者如何实现结合，双方之间应建立何种体制、机制等都有待进一步地研究和探索。当前，我国律师协会的机构设置还比较松散，行业管理比较薄弱，也在一定程度上了阻碍了律师行业自我管理目标的实现。

（三）律师参与刑事诉讼比例偏低，执业环境还有待改善

全国政协社会和法制委员会曾在2011年以“律师在刑事诉讼中的地位与作用”为题进行过专项调研。调研结果显示，我国刑事诉讼中律师参与辩护的比例不足30%，有些省份仅有12%，全国律师年人均办理刑事案件不足3件，个别省份甚至不到1件。律师参与辩护的比例偏低不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，也不利于树立司法机关公正审判的权威形象。律师不愿甚至排斥参与刑事辩护的执业环境恶劣有着密切关联，会见难、阅卷难、调查取证难长期得不到彻底解决，辩护意见难以受到重视，律师个人也面临执业风险。同时，法律援助的覆盖面较窄也造成许多刑事案件缺少律师参与。自2013年生效的新《刑事诉讼法》实施以来，“三难”问题有所缓解，第38条明确规定：“辩护人涉嫌犯罪的，应当由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理”，这也在一定程度上了降低了律师辩护的风险。刑事法律援助从审判阶段延伸至侦查和审查起诉阶段，法律援助的范围也从死刑扩大到无期徒刑。但是，律师辩护的总体执业环境仍然不容乐观，实践中阻碍律师依法行使权利的现象在一些地区还比较突出，不严格依照法律规定通知提供法律援助的状况也较为普遍。

（四）律师队伍的整体素质不高，缺乏稳定的律师培养机制

随着我国法律教育事业的蓬勃发展，一大批高层次人才充实到律师队伍中来，提高了律师队伍的整体素质。但是，总的来看，当前我国懂经济、懂科技、懂外语的高层次、复合型律师人才还很缺乏，难以满足日益增长的高端法律服务需求；部分律师的职业使命感不强，缺乏积极性和责任心，提供法律服务草率应付，承担法律援助职责的律师问题尤为突出；律师的职业道德建设也有待加强，实践中，少数律师公然违反职业道德，知法犯法，帮助毁灭、伪造证据，最终沦为罪犯，还有的律师热衷炒作敏感案件，发表不当言论，混淆视听，实施影响社会稳定的不当行为。律师培养机制不够健全，通过司法考试之后，经历一年的实习期即可申请执业，职业道德与业务技能都缺乏长期的系统训练，难以在准入环节保障律师队伍素质。

（五）律师行业的税费问题一直悬而未决

律师收费包括协议收费、标的收费、计时收费、风险收费四种办法，各有利弊。由于我国的律师收费缺少统一的指导性标准，整体上是比较混乱的，协议收费、标的收费、计时收费、风险收费都有，而且收费与服务相挂钩的服务质量评价机制也没有建立。这里需要特别说明的是风险收费问题。风险收费极大地调动了律师工作的积极性和责任心，但容易助长诉讼投机，导致律师不将精力用在研究案情、提高服务质量等方面，而是用于和司法人员搞权钱交易，助长司法腐败。而且，律师为获得当事人的风险代理，往往做出胜诉承诺，有包揽诉讼的嫌疑，不利于树立律师的诚信形象。律师事务所和律师通过提供法律服务获取收入，自然应当履行纳税义务，然而，税收征管体系中就律师事务所和律师的税收缴纳问题规定得并不明确。国家向律师事务所和律师征税必须考虑律师的收入水平以及律师事务所的性质。但是，由于全国律师的人均收入水平不高，地区差距很大，高收入律师只是少数，大多数律师的收入较低，有些律师连温饱问题都无法解决；加之律师事务所又不单纯以追求经济利益为目标，具有不同于其他合伙企业、个体工商户的特殊性，导致国家对律师事务所和律师征何类税种，如何进行征收，都面临较大难度。

三、律师制度的共识

深化律师制度改革是深化司法体制改革应有的题中之意。由于中国的律师制度起步较晚，“文革”后的发展又几经曲折，《宪法》、《律师法》等法律虽然确立了中国律师制度的基本框架，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等程序法也赋予了律师行使职责的权利、义务和保障机制。但是，落实这些法律、深化律师制度改革仍然有很长的路要走，而各方就律师制度达成共识是前提和基础。

（一）形成全社会对律师职业性质的共识

按照新《律师法》的规定，律师是为社会提供法律服务的执业人员，肩负着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平和正义的法定职责。但作为法律职业共同体中的一员，律师同样是中国特色社会主义法律工作者、实践者、推进者，律师队伍是依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量。因此，律师执业具有很强的政治性、法律性和社会性,这就充分证实那些认为律师只顾赚钱、只会“为坏人说话”的观点是片面的、错误的。同时，个别缺乏职业道德素养的律师，不能代表整个律师群体，不能因个别律师违背职业操守而贬损整支律师队伍。只有形成这样的共识，才会在加强律师队伍管理，提高律师队伍素质，继续促进律师队伍的发展壮大上下工夫；才能建立和完善法律职业共同体之间的身份互换机制，实现从律师队伍中遴选法官、检察官，为律师提供良好的政治进步和职业发展空间。

（二）形成社会对律师制度功能和作用的共识

律师依法履行国家赋予的辩护、代理等职责，通过在一个个具体案件中维护当事人的合法权益，从而维护法治的公正性和权威性。以刑事辩护为例，目前，不依法通知提供法律援助、不按照法律规定的时间安排会见职务犯罪嫌疑人的情况还时有发生；律师因各种原因无法进行调查取证，导致诉讼中控辩双方力量失衡的情况客观存在；律师与司法人员在诉讼活动中尚未真正形成既互相配合，又互相制约的正常的工作交往关系。凡此种种，都阻碍了律师职能作用的发挥。我认为，衡量一个社会法治化程度的高低，律师制度是否发达完善应是重要标志之一。为了充分发挥律师的职能作用，需要赋予与其履行职责相适应的地位，需要从体制机制和政策待遇方面予以必要的保障，全社会尤其是司法机关和办案人员，应对此有足够的认识。各级党委、政府应在推进法治中国建设中，尊重、信任、依靠律师，在改善律师执业环境、充分发挥律师作用等方面给予实质性帮助和扶持。

（三）形成包括律师制度改革在内的整体推进司法改革的共识

在近十年的司法体制改革进程中，律师制度的建设虽然有了长足的进步，但与审判改革、检察改革等司法领域改革的力度和步子相比，还是显得弱了一些、缓慢了一些。按照木桶理论，司改作用的显现，不是以木桶的最长板决定，而是以最短板衡量。故建设法治国家，推进依法治国，必须齐头并进、整体推进司法领域的各项改革，加强整体构想、顶层设计，不能顾此失彼、单兵突进；更不能厚此薄彼、冷落一方，那样是达不到预期的司法改革效果的。当然，考虑到现有的发展阶段，考虑到人、财、物的保障水平，考虑到司改项目的难易程度，可以有轻重缓急之分，但是，这不应成为某些领域迟滞改革的借口和阻碍。唯此，司法改革的整体成效才能显现。

四、律师制度完善的具体建议

在各方就律师制度改革达成共识的前提下，我认为，还应当坚持遵循司法规律与从中国国情出发并重的原则，坚持依法推进改革与法制保障改革并重的原则，从制度层面贯彻共识、巩固共识，推动律师制度朝着科学化的方向发展。

（一）健全律师管理体制，强化管理实效

司法行政部门应当牵头对律师行业进行全面的实证调研，逐步制定全国统一的律师收费办法、税收办法、财务管理办法、责任赔偿办法以及律师行业社会保障规程，以科学的引导、激励和惩戒机制提高律师管理成效，保障律师队伍健康成长。坚持行政管理与行业管理“两结合”的“双轨”管理模式，明确管理职责，细化管理领域。司法行政机关的管理主要应当是宏观管理，重点是行业准入，制定“游戏规则”，协调改善发展环境，对律师协会进行监督指导，其他微观或者日常的管理职能，如职业道德、职业纪律、各种行规的制定、执行和惩戒应逐步交给律师协会来承担。律师协会的管理应当仿效我国香港、澳门、台湾地区的做法，做到规范、严格。我在任时曾说过一句话，什么时候我们的律师行业管理成熟了，律师都把维护律师行业在社会上的荣誉视为己任，我国的律师队伍就成熟了。

（二）建立公职律师和公司律师制度，完善律师组织结构

公职律师的主体是政府律师，具体是指具有律师资格，依法取得公职律师证，享有公务员待遇，为所在部门提供法律服务的专业人员。公职律师只能领取政府薪金，不能收取律师服务费用；只能在政府授权的范围内，代表政府和公共利益，就受委托的法律事务，履行特定的职责，不能向社会提供法律服务。建立公职律师制度，不但可以增强政府的法治意识，提高依法行政水平，提高政府和司法机关对律师的认可程度，而且可以提高整个律师的社会地位，并最终真正建立起现代律师制度。公司律师一般是指具有律师资格，受聘于公司，从事其所在公司法律工作的人员。公司律师的主要职责是处理公司内部法律事务，代表公司单独或协助社会执业律师处理本公司与外部的法律事务（包括代表企业参加诉讼），也不对社会提供法律服务。2002年，司法部下发了《关于开展公司律师试点工作的意见》和《关于开展公职律师试点工作的意见》，掀起了公职律师和公司律师发展的热潮，但新《律师法》却没有明确肯定公职律师和公司律师的主体资格。截至2013年年底，全国现有公职律师4600名，中央国家机关已有14个部门设立了公职律师，公司律师已发展到1700名，但还远远不够，我们期望未来的律师法修改能够明确公职律师和公司律师的法律地位，尽早构筑一个由社会职业律师、公职律师、公司律师、军队律师等组成的中国律师体系。

（三）提高律师参与诉讼的比例，着力改善律师执业环境

当前，要进一步加大法律援助的落实力度，确保所有符合法律规定的犯罪嫌疑人、被告人以及经济困难的被害人等都能获得法律援助，扩大法律援助覆盖面。对于公安机关、人民检察院、人民法院不依法通知提供法律援助的，应当建立纪律惩戒机制，强化办案人员的责任心。另外，随着法律援助事业的迅速发展，国务院制定的《法律援助条例》已远远不能满足实践需求，应当尽快制定专门的《法律援助法》，以立法的形式对法律援助制度进行全面规范，健全国家司法救助制度。人民检察院、人民法院应当根据十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于健全司法权力运行机制的要求，坚决贯彻执行《刑事诉讼法》，主动接受社会监督，确保律师依法行使会见权、阅卷权和调查取证权，认真听取律师的辩护意见，完善律师执业权利保障机制，逐步解决“三难”问题，引导律师积极参与刑事辩护工作，发挥律师在维护当事人合法权益方面的作用。律师应当避免发表不当言论、煽动舆论干扰公正司法，更不能实施帮助作伪证、贿赂办案人员、拉拢关系等违法和不当行为，从而以良好的形象赢得公安机关、人民检察院和人民法院以及社会公众的认可，为改善执业环境破除障碍。

（四）形成律师队伍建设的长效机制，不断提升律师队伍素质

必须严格律师行业准入，提高律师的职业道德素质和业务素质。加强对申请律师执业人员的品行考察，把律师品行鉴定作为颁发律师执业证书的重要依据，防止品行上有污点记录的人员进入律师队伍，确保进入律师行业的人员具有良好的职业道德素质。规范申请律师执业的实习细则，列明实习的方式、内容、考核及评价机制等，确保实习人员在运作规范的律师事务所实习，并依法严格审查申请人参加实习的情况，防止实习走过场。律师的职业培训应当形成机制，明确培训的时间、方式和内容，侧重职业道德和执业纪律教育、执业技能技巧训练，通过培训，使进入律师行业的人员进一步领会职业操守，掌握执业技能，树立正确的执业理念，培育健康的律师文化。司法行政部门与律师协会要注意树立律师界的先进典型，加大对违纪违法律师的处理力度，清除害群之马，改善律师的社会形象。由于律师能力有高低，水平有差异，社会的法律服务需求又日趋多样，因此，为了建设一支科学、合理、高效的律师队伍，我认为可以借鉴西方律师制度中划分事务律师与出庭律师的理念，对我国的社会职业律师进行阶梯式的专业化管理，推行律师队伍内部更加精细的资质认证。

（五）制定统一的律师收费办法，合理确定律师行业征税标准

从国际惯例来看，四种律师收费办法中的计时收费是比较科学的方式，适用的范围也越来越广。尽管由于多方面因素的影响，计时收费在我国各地全面推行的条件还不太成熟，但现在应当加大试点工作，逐步积累经验，为将来普及计时收费创造条件。同时，为确保律师的收费水平与提供的法律服务质量相挂钩，就需要制定全国统一的律师服务收费基本准则和指导性标准，建立律师收费评定机制和争议解决机制，完善对律师违法违纪收费的处罚办法。确定律师行业的税收缴纳标准，应当充分考虑律师事务所及律师提供法律服务所具有的政治性特点，避免单纯以经济效益为基准来征税，研究制定符合律师行业性质的会计核算办法，合理设置律师事务所会计科目，明确律师事务所和律师的税负及征收方式，形成符合律师行业特点，有利于律师业发展的征税体制。

五、结语

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。维护公平正义有赖于法律职业共同体成员的法官、检察官和律师的齐心协力，而法律职业共同体的形成又是一个法治国家成熟的标志之一。因此，推动法律职业共同体的形成是深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度的基础性工程。法律职业共同体，简言之，就是法官、检察官与律师知识结构的一元化、司法价值观和司法伦理的一元化以及从业标准的一元化，这决定了法官、检察官的管理体制改革、权力运行改革与律师制度的改革紧密相关。律师群体应当积极参与到司法体制改革进程中来，在推动律师制度发展完善这一目标的指引下，为确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制以及完善人权司法保障制度贡献力量。