中国耕地质量等级调查与评定

程 锋，王洪波，郧文聚

（1.国土资源部土地整治中心，北京 100035；2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

中国耕地质量等级调查与评定

程 锋1,2，王洪波1,2，郧文聚1,2

（1.国土资源部土地整治中心，北京 100035；2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

研究目的：系统介绍全国耕地质量等级调查与评定工作的背景、主要过程、技术方法、评定结果及成果应用。研究方法：归纳分析法，比较分析法和统计分析法。研究结果：全国耕地划分为15个等别，平均质量等别为9.80等，质量水平总体偏低。研究结论：该项工作第一次全面查清了中国耕地质量等别及其分布状况，为实现耕地数量质量并重管理提供了重要支撑。

土地评价；耕地质量等级；土地调查

1 背景

耕地是关系人类生存和发展的重要物质基础，国内外均对查清其面积、评价并划分等级给予高度重视。德国1934年颁布土地评价法，以中部易北河畔的土地为标准宗地，对标准剖面进行比较描述，采用打分累加评定的方法，进行全国土地评定；英国于1931年始用7年时间完成土地利用潜力分级，全国分7级；美国于1961年采用划分土地利用可能性（即潜力）等级的方法，在全国实行8级分类[1]；加拿大土地生产能力等级划分为7级。中国早在夏商时代，由于赋税需要，就开始对耕地进行质量评价和等级划分；20世纪50年代为征收农业税，全国开展查田定产；20世纪70年代，引进世界粮农组织（FAO）编著的《土地评价纲要》的评价方法[2]；20世纪80年代初，中国科学院自然资源综合考察委员会编绘《中国1∶100万土地资源图》，对全国土地进行生产力评级[3]；与此同时，土壤、农业经济、地理等方面的学者、专家，也从各自的领域开展土地质量评价、土地经济评价研究[4-8]。20世纪80年代末，中国科学院、国家土地管理局、北京农业大学等单位先后开展了两次土地承载力研究[9-11]，把农作物生产潜力计算和土壤质地相结合推算粮食产量。以往这些工作大多是研究性的，而且其成果是区域可比的，没能在全国形成一个统一体系。

中国系统的土地评价工作始于20世纪80年代初，大致分两大系统：一是农业部门开展的以服务农业生产为目的的土地评价工作。1981年，农牧渔业部、农业区划委员会组织的全国第二次土壤普查工作，提出了对土壤的生产能力进行分级，并制订了8级土地分级标准；1995年，中国农科院农业自然资源和农业区划所以县级为单位对耕地进行了分区评价，并给出了每个县级单位的耕地质量指数[12]；1996年，农业部颁布了行业标准《全国耕作类型区、耕地地力等级划分》，把全国划分为7个耕地类型区、10个耕地地力等级[13]。二是土地资源管理部门开展的以资源管理为目的的土地评价工作。1984年，原农牧渔业部土地管理局在部署全国土地资源详查的同时，在全国组织了13个县开展土地资源评价试点，拟定了《县级土地评价技术规程（试行草案）》[14]；1986年，原国家土地管理局组织开展了农用地分等定级研究，1989年理论框架和技术思路基本形成[15]，并拟定了《农用土地分等定级规程（征求意见稿）》，在全国组织7个试点县开展分等定级。但总体上由于技术方法、工作经费、技术队伍等问题，耕地分等定级工作一直未能在全国范围内实施[16]。1998年，国土资源部成立后，抓住开展新一轮国土资源大调查的机遇，将全国耕地质量等级调查与评定工作纳入了国土资源大调查项目计划。

全国耕地质量等级调查与评定工作，从统一技术方法、分省组织实施，到全国汇总工作的完成，历时10年。1998年，在试点基础上，对《农用土地分等定级规程（征求意见稿）》进行了修订，编制了《农用地分等定级规程（讨论稿）》，2003年正式颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》[17]；2001—2006年，分年度分批部署开展了全国31个省（区、市）的耕地质量等级调查与评定工作；2008年底省级工作全面完成，建立了全国统一可比的1∶50万耕地质量等别数据库。在此基础上，编制形成了全国成果报告、图件、数据库、数据表册、影像资料和标准样地实物等一系列成果。全国耕地质量等级调查与评定是一项系统性、技术性、创新性很强的工作，工作开展过程中，一大批专家学者就有关问题进行了深入研究和归纳总结，为继续深化和完善这项工作提供了重要参考[18-26]。

全国耕地质量等级调查与评定是继第一次全国土地利用现状调查摸清了土地数量和权属后，国家统一组织的对全国耕地质量等级进行的第一次全面调查与评定，形成的全国耕地质量等级调查与评定成果是中国历史上第一份耕地质量等级成果，填补了全国耕地质量等级研究的空白。这项工作是国土资源领域完成的一项重大科技创新工程，对实施最严格的土地管理制度，提升土地资源管理水平，实现土地资源由数量管理为主向数量质量并重管理转变具有重要支撑作用。

2 方法

全国耕地质量等级调查与评定工作由国家统一部署，各省（区、市）组织，以县（市、区）为单位开展。国家负责编制技术规程，统一技术路线和方法，确定基础参数，汇总形成全国统一可比的耕地质量等别体系；各省（区、市）按照国家规定的技术路线和方法，确定省级分等指标体系和相关参数，组织实施分等工作；各县（市、区）负责基础资料收集、外业补充调查，以及数据整理和计算等。

2.1 技术方法

全国耕地质量等级调查与评定的技术方法体系是在充分吸收相关学科的研究成果和先进技术，总结国内外土地评价成果和试点工作经验的基础上形成的。建立了能够在全国范围内可比、与土地利用现状调查、土壤普查成果相衔接的农用地分等体系；综合运用了土地潜力评价、土地适宜性评价、土地利用评价、土地经济评价的理论和方法，设计了包括光温（气候）生产潜力、理论产量、产量比、标准粮产量、标准耕作制度、基准作物、指定作物等国家级参数体系；多层次的分等成果能满足成果应用的多目标需求[27]。

耕地质量等级评定的基本方法是按照全国统一的标准耕作制度，在测算作物光温（气候）生产潜力，形成覆盖全国的、连续的“土地质量背景值曲面”的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过测算土地自然质量分、土地利用系数和土地经济系数，进行土地自然质量、土地利用状况和投入产出水平的逐级订正，按照乘积法计算全国可比的分等指数，以此划分耕地质量等别（图1）。

图1 耕地质量等级调查与评定技术路线Fig.1 Technical route of investigation and assessment of cultivated land quality grade

（1）按光、温条件计算各有关作物的光温生产潜力指数。运用宏观的气候指标计算出全国渐变的、各作物的光温生产潜力指数，以此形成全国可比的、宏观的土地本底差异，即土地光温生产潜力的“差异曲面”。

（2）按地块的条件评定各有关作物的理论产量。在基本气候一致的区域或相同地形地貌区内，按照各地块的水分、土壤、地貌等指标的优劣，用因数指数加权平均法、几何平均法或标准样地指数计算土地自然质量分[28]，各作物的光温生产潜力指数经土地自然质量分修订为各作物的理论产量，突显因不同土壤条件造成的土地差异，以反映气候和土壤条件叠加后的土地评价结果。

（3）按标准耕作制度计算总理论产量，评定土地自然等。按标准耕作制度[29]，确定当地的各指定作物，并以大宗粮食作物（即基准作物）为基准，通过光温生产潜力指数比较，形成各作物与基准作物的产量比。将各指定作物的理论产量按照产量比统一换算为标准粮产量，加总后得到各地块的理论标准粮总量，其差异即可划分土地的自然等。

（4）根据土地利用水平进行修正，评定土地利用等。分区域（或单元）进行土地利用的水平测定，以不同区域间土地社会平均利用水平上的相对差异构建土地利用系数[30]。按土地利用系数将土地的理论标准粮总产量修订为土地的实际标准粮总产量，体现相同土地潜力但因利用水平不同造成的土地质量差异，据此划分土地的利用等。

（5）根据土地投入产出水平进行修正，评定土地经济等。分村、组（或区域单元）进行土地投入产出水平测定，以不同区域间土地社会平均投入产出水平方面的相对差异构建土地经济系数[31]。用土地经济系数修订土地的质量等级，以体现相同土地质量但因经济效益的不同造成的土地综合差异，以此划分土地的经济等。

2.2 工作过程

为实现全国耕地质量等级统一可比，此次调查与评定工作采用自上而下逐级控制与自下而上逐级汇总相结合的方式进行。在各地开展工作的同时，国家层面首先制定全国耕地等别控制大纲，由国家技术组专家和地方专家依据各地多年的生产力水平及资源利用状况等，综合确定各省（区、市）耕地等别范围，作为各省（区、市）等级评定的总体控制和检验依据。具体实施上，以县为单位，充分利用现有资料，在大量样点调查的基础上进行测算、评定，再通过逐级平衡汇总，形成全国耕地质量等级结果。

（1）县级调查与评定。各县通过收集整理地貌、土壤、水文、农业气候、农田基本建设、作物产量、土地利用现状调查等资料，进行样点土地利用条件、作物产量等补充调查，在划分指标区和分等单元，确定指标区分等因素和权重，以及查找作物光温（气候）生产潜力指数、产量比系数的基础上，计算各分等单元耕地的自然质量等指数、土地利用系数及利用等指数、土地经济系数及经济等指数，并按照等间距法划分耕地质量等别，从而建立各县耕地质量等别序列。

（2）省级平衡汇总。以县级耕地质量等级调查与评定成果为基础，结合省级确定的各二级区的气候、地形、土壤、土地利用等情况，首先对二级区内的各县耕地质量等别进行平衡调整，在此基础上对二级区之间的各县耕地质量等别进行平衡、调整和汇总，并进行验证分析。通过省级平衡汇总，实现省域内耕地质量等别的统一可比。

（3）国家级平衡汇总。国家级汇总工作以各省（区、市）成果为基础，依据全国耕地质量等别控制大纲，在各省（区、市）耕地质量等别高低序列不变的前提下，通过计算各省（区、市）耕地质量等别与实际标准粮产量的相关关系，确定平衡转换的相关参数，对省级单元逐个进行调整，建立每个单元省级等别和国家级等别的对应关系，形成统一可比的国家级耕地质量等别序列[32-33]。

2.3 质量检验

在耕地质量等级调查与评定过程中，采用过程控制、实地检验、统计检验、对比分析、软件程序检验、专家评议与行政审议相结合等检验方法，确保成果符合实际。

（1）过程控制。通过基础资料审查、分等单元检验、自然质量分检验、土地利用系数和土地经济系数比较分析、耕地质量等别指数检查、耕地质量等别划分检验等，确保成果质量。

（2）实地检验。从外业补充调查资料、路线勘查和实地抽样等方面进行检验。

（3）统计检验。据统计，此次全国耕地质量等级评定共调查1000多万个单元，村级调查样点600多万个，涵盖2608个县级单位。各县、市和省均进行了以抽样调查数据为基础的等别指数和实际标准粮的相关分析，对于相关分析不理想的区域，在相关技术环节上重新调查、计算，以保证最终成果的真实、准确。

（4）对比分析。通过耕地质量等级调查与评定成果与第二次土壤普查、农业区划等成果的对比，以及与实验田、高产田的比照，分析检验耕地质量等级调查与评定结果与实际的符合程度。

（5）软件程序检验。借助相关软件，从图形、属性、拓扑关系等几个方面对数据进行检查，以保证数据的正确性。

（6）专家评议与行政审议相结合。采用县级自查自检、省级论证、国家预检和验收的形式进行。

全国耕地质量等级调查与评定技术方法体系，以国家参数控制、地块和村组调查、定量计算、统计检验为基本特征，与国内外已有的土地评价方法如美国的土地生产潜力评价、FAO的土地适宜性评价，以及《中国1∶100万土地资源图》等相比，一是评价因素更综合，不仅考虑了土壤方面的因素，还从更宏观的角度考虑了气候条件，从人的利用角度考虑了田块的基础设施条件以及土地利用水平等，综合反映耕地的生产能力；二是全面实现定量化，所有评价因素都用参数表征，每个参数都有特定的计算公式，每个评价单元的评价结果都以指数形式体现；三是调查评价精度高，以1∶1万土地利用现状图上耕地图斑所代表的地块为评价单元，全国共划分657万个评价单元；四是评价结果可比性强，按照所设计的评价方法体系和工作程序，形成的评价结果在全国范围内是统一可比的。

3 结果

通过耕地质量等级调查与评定，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。其中以7—13等耕地为主，面积均大于10000×103hm2，占全国耕地评定总面积的78.10%（表1）。需要说明的是，该结果是全国耕地利用等评定结果，因为利用等最能反映耕地实际产能状况，国土资源部在2009年对外公布的也是该结果。

表1 中国耕地质量等别面积比例结构Tab.1 Areas proportion of cultivated land with different grade in China

采用等别面积加权法，计算得到全国耕地平均质量等别为9.80等，等别总体偏低。与平均质量等别相比，高于平均质量等别的1—9等地占全国耕地评定总面积的42.95%，低于平均质量等别的10—15等地占57.05%。

将全国耕地按照1—4等、5—8等、9—12等、13—15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。其中，优等地面积为3337.56×103hm2，占全国耕地评定总面积的2.67%；高等地37509.49×103hm2，占29.98%；中等地63360.62×103hm2，占50.64%；低等地20907.39×103hm2，占16.71%。

中国耕地分布地域差异显著，集中分布在东南部湿润区和半湿润季风区。依据《农用地分等规程》，从全国耕地质量等级调查与评定划分的12个一级区来看，总体最优的前三位是长江中下游区、华南区、江南区，平均质量等别依次为6.37等、7.07等和8.18等；总体最差的后三位是黄土高原区、青藏高原区和内蒙古高原及长城沿线区，平均质量等别依次为11.84等、12.17等和13.39等。

从优、高、中、低等地在全国的分布来看（图2，封三），优等地主要分布在湖北、广东、湖南3省，总面积为3027.4 ×103hm2，占全国优等地总面积的90.71%；高等地主要分布在河南、江苏、山东、四川、安徽、广西、湖北、广东、江西、河北、湖南、浙江12个省（区），总面积为34034.7×103hm2，占全国高等地总面积的90.74%；中等地主要分布在黑龙江、云南、吉林、辽宁、新疆、四川、安徽、贵州、山东、河北、山西11个省（区），总面积为47499.5 ×103hm2，占全国中等地总面积的74.97%；低等地主要分布在内蒙古、甘肃、山西、黑龙江、河北、陕西、贵州7个省（区），总面积为18694.4×103hm2，占全国低等地总面积的89.42%。

为揭示中国耕地质量等级在空间上的变化规律，以全国耕地质量等级调查与评定成果为基础，借用地理学上“样带”的概念，确定了“两纵两横一斜”等5条样带，分别是东部平原样带、西部高原盆地样带、北方旱地样带、南方水田样带和东南沿海至西北内陆样带（图2）。运用面积加权法，计算了样带上每个县级单位的耕地平均等别。样带上，一县一点，把这些点连起来，得到了样带的耕地等别变化折线。从5条折线可以看出，中国耕地从南到北，随着纬度的升高，等别总体上呈下降趋势；从东到西，随着经度的降低，等别总体上也呈下降趋势；从西北到东南，等别总体上呈上升趋势。

4 应用

耕地质量等级调查与评定是国土资源管理的一项重要基础工作，凡涉及耕地质量的土地资源管理工作，都可以应用耕地质量等级调查与评定成果。目前，该成果已为相关政策的制定提供了重要支撑[34-35]。随着工作的深入开展，该成果还将在土地资源管理的相关领域发挥越来越重要的作用，为实现耕地数量质量并重管理服务。

（1）在土地利用总体规划中的应用。一是应用于基本农田调整划定，按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》和《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》的有关要求，以耕地质量等级调查与评定成果为基础，将高等别、集中连片的耕地优先划为基本农田，低等别耕地逐步调出基本农田，并确保调整后的基本农田平均质量等级有所提高，从而促进基本农田的优质集中连片分布。二是应用于建设用地布局安排，为严格保护高等级耕地，对于建设项目选址确需占用耕地的，应形成占用不同等级耕地的比选方案，如果必须占用高等级耕地的，需进行论证。

（2）在基本农田保护与建设中的应用。一是应用于基本农田集中区和整备区的保护与建设，依据耕地质量等级评定成果，将基本农田分布相对集中、高等别基本农田比例相对较大的区域划定为基本农田集中区，实施重点保护；将整理潜力较大的区域划定为基本农田整备区，加大资金投入，引导零星基本农田集中布局，形成集中连片、高标准生产基地。二是应用于耕地补贴标准的确定，为充分调动农民保护耕地尤其是基本农田的积极性与主动性，探索建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴，补贴标准可按照耕地质量等别来确定。

（3）在耕地占补平衡中的应用。一是应用于补充耕地等级考核，按照耕地质量等级评定方法，开展新增耕地等级评定工作，并在年度耕地占补平衡考核工作，增加对占用和补充耕地等级状况的考核。二是推动补充耕地数量质量按等折算，总结试行工作经验，探索推行按等折算的范围、方法及有关管理政策，如耕地占用税、耕地开垦费的收缴标准，应按照耕地的等级来确定；建设用地审批报件中应该增加占用和补充耕地的等级等，为全面实施补充耕地数量质量按等级折算奠定基础。

（4）在土地整治中的应用。一是应用于土地整治规划编制，应用耕地质量等级调查与评定成果，结合资源潜力状况，合理确定土地整治的重点区域，明确各区域土地整治方向。二是应用于土地整治项目管理，朝着按等设计、按等实施、按等考核的方向努力，利用耕地质量等级评定成果，对土地整治项目实施前后耕地的质量等级、产能状况进行调查与评价，确保土地整治实施的效果。三是应用于土地整治权属调整，以耕地质量等级为主要依据，建立统一标准，为实现土地权属的公平调整，更好地发挥土地整治效益服务。

5 讨论

虽然全国耕地质量等级调查与评定工作已经完成，但由于是第一次在全国范围内组织开展，所以还有很多方面需要进一步完善和深化。一是持续时间长，分期分批开展，造成各省（区、市）成果时点不统一；二是早期开展工作省份成果现势性差，对成果应用造成极大影响；三是大部门省份成果比例尺较小，不便于成果的应用。因此，在“十二五”时期将积极开展耕地质量等级更新与监测评价工作，主要包括：一是结合第二次全国土地调查成果，组织开展更新调查，完成数量质量调查一体化；二是研究建立耕地质量等级动态监测体系，对耕地质量等级与产能变化实施全面监测，形成耕地质量等级年度报告制度；三是进一步加强成果在耕地保护、土地利用总体规划、基本农田划定、土地整治等领域的应用，为实现土地资源数量质量并重管理提供支撑。

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（本文责编：陈美景）

Study on Investigation and Assessment of Cultivated Land Quality Grade in China

CHENG Feng1,2, WANG Hong-bo1,2, YUN Wen-ju1,2
(1. Land Consolidation and Rehabilitation Center of the Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Key Laboratory of Agricultural Land Quality, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

The purpose of the paper is to systematically describe the background, main processes, technical methods, assessment results, and applications of the investigation and assessment on quality grade of cultivated land in China. Methods employed are inductive analysis, comparative analysis and statistical analysis. The paper summarizes that the cultivated land can be categorized into 15 quality grades in China. The average quality grade is 9.8, which shows the quality generally is low. It is concluded that the research provides a first-time work on the investigation and assessment of cultivated land quality grade and its distribution in China. It also provides necessary supports for achieving a management mode of quantity and quality-oriented simultaneously.

land assessment; cultivated land quality grade; land investigation

F301.2

A

1001-8158（2014）02-0075-08

2013-04-27

2013-07-08

国土资源大调查土地资源监测调查工程全国农用地分等定级估价项目。

程锋（1975-），女，江苏南通人，博士，研究员。主要研究方向为土地评价与规划。E-mail:caucf@163.com

郧文聚（1963-），男，河南南阳人，研究员。主要研究方向为土地整理、土地评价与规划。E-mail:yunwenju@vip.sina.com