基于政策文本视角的中国光伏产业政策研究

袁见++安玉兴

摘 要：伴随着世界各国对太阳能光伏产业扶持政策的竞相出台，中国政府也已经从战略层面发布了众多太阳能光伏产业政策，以此促进光伏产业更好的发展。通过整理2002—2012年间中国太阳能光伏产业政策，并对中国光伏产业政策作进一步梳理与分析，得出了其生产政策过多，研发政策不足与政策内容单一的结论。

关键词：光伏产业；产业政策；政策评价

中图分类号：F260 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0049-02

引言

作为新能源之一的太阳能，其与传统能源相比较具有四大优势：储量巨大、应用便利、供应持久、清洁无害。在当前应对气候变暖的低碳发展思路下，太阳能光伏产业作为未来提供能源供应的重要产业，对国家能源安全与应用具有重要的战略意义。

根据光伏产业发展所面临的现实状况与光伏企业发展过程中所遇到的难题来看，如果光伏产业的发展不依靠产业政策的支持而单单只依靠市场行为，太阳能光伏产业的发展会受到技术与资金等多方面不利因素的影响而无法逾越产业初期的发展困局。所以，太阳能光伏产业的发展初期阶段，需要政府部门通过产业政策来支持太阳能光伏产业的发展，完善光伏产业链，并且引导社会资本的进入，通过光伏产业生产规模的不断扩大与技术创新带来的光伏发电成本下降来推动太阳能光伏产业的发展。

一、文献综述

目前，国外专家学者关于太阳能光伏产业政策的研究已经较为深入，通过笔者对外文文献的收集与整理，总结出国外专家学者对太阳能光伏产业政策的研究大致集中于两方面：一方面是对某些国家或地区太阳能光伏产业政策的发展研究，另一方面是分析各国家颁布与实施的光伏产业政策及对光伏政策体系的解读。例如，Candelas等学者（2010）试图找出英国的太阳能光伏产业政策对太阳能光伏发电成本、光伏技术与光伏市场发展的作用与影响，并且在分析过程中阐述了当前英国太阳能光伏产业政策的不足之处。Luigi（2010）在研究东欧各个国家的光伏产业政策时强调，在某些条件下，太阳能光伏产业政策不能有效支持太阳能光伏市场的健康发展。相对于国外学者的研究，国内学者对太阳能光伏产业政策的研究主要集中于国内制定的光伏产业政策的完善。例如，田俊梅（2005）在其文中强调了鼓励性的产业政策对光伏产业发展的重要作用。刘益君（2010）选择了美国、日本、西班牙、德国等太阳能光伏产业较为发达的国家与中国的太阳能光伏产业进行比较研究，并且提出了关于中国光伏产业政策方面的建议。杨璞（2012）通过对中国太阳能光伏产业财税政策的分析，并借鉴其他国家的经验教训，总结出适合中国光伏产业发展的政策建议。

通过对以上文献的梳理与总结，可以发现国内外众多学者对太阳能光伏产业政策的研究大多采用的是定性分析的研究方法，并提出各自对完善光伏产业政策的意见与建议。但是，文献中对近些年来光伏产业政策梳理的较少，随着时间的推移与政策的不断颁布，收集与分析近些年来的中国光伏产业政策将是本文的研究重点。

二、中国光伏产业政策统计分析

（一）政策文本收集

笔者对新世纪以来的中国太阳能光伏产业政策进行了收集与汇总，并且对这些太阳能光伏产业政策的选择是按照如下步骤选择出来的：首先，笔者通过前期对《中国太阳能光伏产业发展研究报告》、《中国新能源》与《光伏信息》等太阳能光伏方面文献的阅读，以及对Solar zoom光伏太阳能网、环球光伏网、Ofweek太阳能光伏网与北极星太阳能光伏网相关内容的长期阅读，建立了一定的太阳能光伏产业的基础知识积累，凭借此方面的积累来确定收集光伏产业政策所用到的关键词。其次，根据万方数据资源系统的特种文献数据库来收集光伏产业政策文本。笔者首先应用“太阳能电池”、“多晶硅”、“光电”、“光伏”、“太阳能”等与太阳能光伏产业有直接关联的词进行检索。但是因为太阳能光伏发电属于可再生能源与新能源的范畴，大量的可再生能源政策与新能源政策同样对太阳能光伏的发展起到了至关重要的影响。所以笔者又应用 “可再生能源”与“新能源”进行检索。在以上工作的基础上，笔者又通过访问相关部委网站与政府门户网站及行业网站，例如科技部、建设部、财政部、国家发展和改革委员会、国务院、Solar zoom光伏太阳能网、环球光伏网、OF week太阳能光伏网与北极星太阳能光伏网等网站对光伏产业政策的收集进行补充检索。再次，通过以上步骤检索出的光伏产业的政策文本大致有几百条之多，为保证光伏产业的政策文本选取具有代表性，笔者参照以下四条原则对光伏产业的政策文本进行了遴选：第一条，采用中央级光伏产业的政策文本，也就是发布政策文本的单位是国务院、全国人大等机构；第二条，采用与太阳能光伏产业紧密相关的政策文本，政策文本中应明确指出光伏应用的可再生能源与新能源或者包括光伏产业链中的相关组成要素，大部分泛指可再生能源与新能源的政策文本不进行采纳，当然，在探讨详细问题的时候，本文也涉及到部分地方光伏产业政策，但并未对其进行大规模收集；第三条，政策文本的类型主要采用通知公告、意见办法、规划、法律法规等直接体现政府部门对光伏产业发展呈现态度的政策文本，该类政策文本中不计入批复与复函；第四条，选取的政策文本发文时间截至 2012 年 1 月 1 日之前。

在对所收集的光伏产业政策文本进行一定整理的基础上，本文最终整理了有关太阳能光伏产业政策文本的样本共61份。

（二）政策文本统计

从光伏产业政策的发布时间角度来看，从2007年开始，中国光伏产业政策的颁布开始逐渐增多，并且每年都保持较高的颁布数量。

从中国太阳能光伏产业政策文本颁发部门的角度来看，在61份关于光伏产业的政策文本中涉及到了14个部门。其中，发布政策文本数量较多的部门分别是建设部、发展改革委员会与财政部。这说明中国政府很重视太阳能光伏产业的发展，已经从国家战略的角度来制定太阳能光伏产业的发展与远景规划，并且给予太阳能光伏产业以足够的财政扶持。endprint

从中国光伏产业政策的作用环节来看，可以发现61份光伏产业政策主要覆盖了中国太阳能光伏产业的消费、生产、投资与研发四阶段。经过进一步统计可知，应用在中国太阳能光伏产业生产阶段的产业政策占34.43%，投资占29.51%，消费占27.86%，研发占8.2%。这一结果说明，目前中国光伏产业政策大都围绕中国光伏产业的生产、消费与投资环节而进行，其目的是促进中国光伏产业的发展。

三、对中国太阳能光伏产业政策的评价

（一）生产政策过多

现有太阳能光伏产业政策造成光伏产业链发展不均衡。已有的光伏产业政策对产业链中的生产制造环节起到的激励作用较大，致使该环节发展速度很快。这一结果导致中国光伏产业制造环节产能巨大，消费则需求不足，大部分光伏产品需要依赖国际市场来进行消化。近些年来，部分中国光伏企业为了追求短期内的利润开始盲目扩大产能，在光伏产品出口受阻的情况下，形成了光伏产业的重复建设与产能过剩。

（二）研发政策不足

中国太阳能光伏产业政策中的技术研发政策未能有效促进光伏产业朝向更高领域的发展。在众多的太阳能光伏产业政策中，政府部门对光伏产业技术研发阶段实施的政策较为稀缺，只有少量政策条款针对光伏产业技术研发阶段实施。当前，中国太阳能光伏产业大体处于产业链的低端环节，中国太阳能光伏产业要想得到进一步发展或者说能有质的突破，必须要加大光伏产业的技术研发政策的颁布与实施。

（三）政策内容单一

中国太阳能光伏产业政策的长效机制尚未形成。当前中国太阳能光伏产业政策以补贴类政策为主，凭借光伏投资项目予以落实，但是由于项目初期投资补贴没有考虑到项目维护与监管等问题，使光伏产业政策缺乏长效发展机制。因此，长期、明确、稳定的光伏产业政策将会成为产业发展的关键因素。

参考文献：

[1] 刘益君.国内外光伏产业政策比较研究[J].生产力研究，2010，（12）：221-223.

[2] 康玉泉，孙玉兰.中国光伏产业发展研究[J].中国产业，2011，（11）.

[3] 李俊峰，王斯成.2011中国光伏发展报告[M].北京：中国环境科学出版社，2011：45-56.

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[5] 杨洪刚.中国环境政策工具的实施效果及其选择研究[D].上海：复旦大学，2009.

[6] Dusonchet Luigi，Telaretti Enrico.Economic Analysis of Different Supporting Policies for the Production of Electrical Energy by Solar

Photovoltaics in Eastern European Union Countries[J].Energy Policy.2010.38（8）.4011-4020.[责任编辑 陈丽敏]endprint