健全国有企业公司治理的对策探讨

王春东

摘 要：国有企业公司治理结构中存在所有者越位或缺位、缺乏责任机制、忽视利益相关者利益等问题。要健全国有企业公司治理结构，必须完善出资人制度，规范控股行为，重视利益相关者参与公司治理，建立具有监管动机的外部监管机构和良好的制度环境。

关键词：国有企业；公司治理；机制

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0021-03

一、现代公司治理的内涵概述

公司治理结构是公司制度发挥作用的基础，是现代企业制度建设中的重要问题。进一步健全适应现代企业制度要求的公司法人治理结构，对深化国有企业改革，促进企业转换经营机制，增强企业竞争力具有重要意义。

从广义上来解释公司治理的内涵包括四个方面：第一，公司治理的本质是一种关系合同，即以契约的方式，规范公司各利益相关者之间的关系，治理他们之间的交易，以此来实现节约交易成本的比较优势。第二，公司治理的功能是配置权、责、利，其中特别是对剩余控制权和剩余索取权的配置。第三，公司治理的起因是产权分离，因为有了产权分离，才有了投资者和经营者的关系，也才有了权利的分配和冲突，进而才有了协调他们之间关系的公司治理机制。第四，公司治理的形式多种多样，如按照投资者行使权利的不同而有外部治理和内部治理。

二、目前，中国国有企业在公司治理结构和机制方面存在的主要问题

中共十六大以来，建立有效的公司治理结构，实际上已成为中国国有企业改革的主旋律。经过十几年的实践，国有企业在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立国有资产监管机构、实行多元化股权结构、增强董事会独立性、建立管理者激励约束机制等措施。可以肯定地说，这些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理结构，也为进一步的改革打下了一定的基础，积累了一定的经验。但是，国有企业建立有效公司治理结构的任务还远未完成。

公司治理所要解决的主要问题是所有权和经营权分离条件下的代理问题。通过建立一套既分权又能相互制衡的制度来降低代理成本和代理风险，防止经营者对所有者的利益的背离，从而达到保护所有者的目的。它主要由公司股东大会、董事会、监事会等公司机构构成。这一制度或称治理结构建立的基础是公司的权力配置，即无论是所有者还是经营者都以其法律赋予的权力承担相应的责任。股东以其投入公司的财产对公司拥有终极所有权并承担有限责任，因此，在法律意义上公司是股东的，对公司拥有无可争议的剩余索取权。经营者则作为代理人拥有公司的法人财产权而非所有权，但他直接控制着公司和公司的剩余。由于法人财产权和终极所有权的不一致性，而导致经营者和所有者在公司的利益不一致。从目前情况看，由于国有企业公司制改革的复杂性和艰巨性，国有企业公司治理结构中还存在着许多问题，如治理结构不健全，治理机制扭曲，治理水平不高等，这严重损害了国有企业公司治理绩效，使国有企业改革难以收到预期成效。目前，国有企业公司治理结构和机制存在的问题，突出地表现在以下几个方面：

（一）所有权“虚置”

20世纪70年代末期开始的国有企业改革，其主流思想是将企业改革等同于“强化经营权、淡化所有权”。虽然经过改革，但所有权虚置问题依然没有解决。

党的十六大明确提出，由国资委代表国家行使出资人权力。2003年初，管资产、管人、管事相统一的国资委成立，从制度上改变了原来国有资产所有权分散在不同的部门、“五龙治水”、责任不明确的局面。然而，从国资委成立几年来的情况来看，尽管在一定程度上解决了国有企业“所有者缺位”的情况，但是，国资委尚未成为一个“明智的、负责任的和积极进取的所有者”角色。

1.国资委被定位为正部级政府机构，本身就不是一个完全意义上的所有者。国资委不能像真正的市场投资者那样，单纯地以盈利为目的。国资委不仅要管资产，还要管人和管事，成为国有企业强大的“婆家”。同时，政府目标的多重化必然导致政府承诺的不可信，而且国有资本出资人的多重目标通过公司治理结构的复杂体制影响公司经营行为，对于国有及国有控股企业的市场绩效有明显的负面影响。

2.国资委既行使了国有企业股东会职权，又部分行使了董事会职权，国资委实际上成为了众多国有企业的“超级股东会”。以确定国有企业董事会来说，目前由国资委管理的国有企业为113个，如果平均每个企业的董事会为9名成员，国资委要为此选择的董事就达1 000余人。不仅如此，国资委还在为所管辖企业配备经理人员，仅仅是这些董事、经理的选择、任免、考核、绩效评价就已经是巨大的任务了，更何况，这只是国资委工作职权的一部分。国资委职权过大、工作范围过宽，势必剥夺或侵犯非国有股东的权利。同时，国资委职权的混乱，势必导致国有企业公司治理结构的紊乱。

（二）国有股“一股独大”，对中小股东利益保护不足

国有股份制企业普遍存在国有股东占据主导地位的状况。虽然也有部分非国有股东，但他们并没有发挥应有的制衡作用。

（三）内部人控制问题比较严重

中国国有企业公司治理改革的基本思路，是在保持国有制不变的前提下，通过一定的企业组织形式使企业经理人员拥有大小不同的经营决策权，并促使企业参与市场竞争。在这个思路指导下，形成了有别于市场经济环境下“内部人控制”的“行政干预下的内部人控制”。

“内部人控制”即公司内部的管理层控制董事会，进而控制公司的情况。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。

从理论上讲，改制后的公司中只要存在国家股，那么国家就是公司的股东。国家所有，其实质就是全民所有。但是在实际的经济运行中，由什么机构或人员来代表国家（全民）履行作为出资人的股东职责、享有所有者权益、实现权利义务和责任的统一，至今仍然不十分明确，因而造成了事实上的所有者缺位。这就给企业的经营者为牟取个人私利或本企业职工的小集团利益以可乘之机，从而产生了“内部人控制”的现象。其突出的表现在于过分的职务消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资和耗费资产、转移国有资产、置小股东利益于不顾、不分红或少分红、大量拖欠债务等等。endprint

在企业“内部人控制”的同时，由于长期的政企不分，政府主管部门和官员用直接或间接的权力，“影响或控制企业”。这就是所谓的行政“外部人控制”。行政“外部人控制”，实际上是在产权非人格化情况下，行使委托人权力的人以放弃对代理人的制度控制，换取以非制度控制权来控制代理人的不当行为。这种行为是计划经济条件下传统的政府主导型在公司外部治理结构上的延伸。其主要表现为：国有资产所有权代表身份模糊、产权界定不清和多重代理、国有资产管理体制不顺、国有企业法人代表产生不规范、公司控制权的配置规则不健全、政府委派官员去企业担任董事、董事长和经理等等。这实际上是国有企业公司治理结构中出现的“委托人问题”，它与国有企业公司治理结构中存在严重的“代理人问题”一起，形成国有企业公司治理结构中特殊的“行政干预下的内部人控制”现象，极大地降低了国有企业公司治理的绩效。

（四）监事会监督不力

目前，在中国监事会和独立董事同时存在，有关法规也没有明确独立董事和监事会各自的监督范围和责任，将监督职能同时赋予独立董事和监事会，可能会造成相互推诿的现象。加之大多企业的监事会采用年会制，使得实际操作中监事的知情权、查询权和监督权受到极大的限制。同时，监事会的监督权与党委会、职代会的监督权限也存在边界不清的问题。

（五）公司接管市场的形成环境不理想

控制权市场有效的一个前提是股票市场的有效性，但由于国有股不能流通，国有上市公司就不会面临被收购的危险，控制权市场的作用无法得到体现，所有者也就失去了一个很好的监督经营者的途径。

（六）信息披露存在严重漏洞

国有企业信息披露的质量还很不理想，中介机构的发展也存在着一定的问题，会计师事务所的审计质量良莠不齐。个别会计师事务所还存在出卖资格、买章卖章的问题。

（七）经理人市场不健全

国有企业的董事长、总经理及副总经理，通常都是由国资委直接任命，这与公司制企业公司治理的规范要求是不相符的。

（八）经营者的激励机制不足

按照《公司法》的规定，经营者负责的日常经营活动，是能给公司带来经济效益的核心人才。从中国目前公司治理的现状来看，经营者的激励和约束机制暴露的问题主要有：首先，激励形式单一，激励力度不够，报酬激励与企业绩效脱钩。激励不足一方面造成国有企业优秀经营者的流失，另一方面使在职的经营者开始寻求隐性收入，扩大在职消费。同时，经营者的年薪与公司经营绩效处于脱离状态，经营者的效益与风险不对称使得他们更多注重自己的政治角色，而无从关心企业的长远发展，经营者中普遍存在着短视行为。其次，从约束机制来看，由于中国处于经济转型时期，缺乏市场优胜劣汰的竞争机制，经理层压力不足，约束机制弱化。

（九）经营者考核指标体系不健全

对经营者的约束需要建立一套完整的指标考核体系，目前在实践中已经建立了一套自己的指标体系。然而评价过程的客观性和真实性还缺乏严格的监督，同时对于激励措施的关注比较多一些，而对于业绩不好或者努力程度不够的经营者的惩罚却相对不足。

三、健全国有企业公司治理的对策建议

2005年，经济合作与发展组织（OECD）正式发布了《OECD国有企业公司治理指引》。整个文件共分两个部分。第一部分为正文，是若干条基本原则，共分六章；第二部分为释义，是对这些原则较为详细的解释与论证。该文件虽然不是一份具有约束力的文件，但它基本上反映了国际上对健全的国有企业公司治理的一些共识，也集中体现了OECD国家的政府在管理国企方面的成功经验以及对现存挑战的应对之策。 因此，该文件对我们考虑如何健全中国国有企业公司治理具有重要的参考意义。以它提出的一系列原则为参照系，可以比较容易地看到，进一步改善国有企也公司治理需要朝哪个方向努力，其关键又在哪里。

（一）进一步完善国有资产出资人制度，规范控股行为

所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者，也就是股东。任何人的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者就享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，国有企业的资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表。同时，国有资产也应该具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权和处置权。

要完善国有资产出资人制度，必须进一步明确：国资委不是政府的行政机构，与所辖企业的关系也不是行政隶属关系，更不是上下级关系，而是以国有股权为纽带，是股东与企业法人的关系，委托与代理的关系。国资委作为出资人代表，既要做到依法行使股东的权利，又要保证不越位、越权，对所辖国有资产享有收益权、重大决策权和经营者选择权。否则，如果还继续沿袭隶属关系式的行政干预，“老板加婆婆”的现象就会愈演愈烈，就会将企业管死，退回到改革的原点。不仅如此，由于国资委比过去政府部门的权力更大了，问题也可能变得更加复杂，一旦决策失误，造成的损失将更加严重。应当适度降低控股股东比例，培育多元持股主体，实施股权多元化。

完善出资人制度，还必须建立相应的责任机制。国资委每年必须向人大报告国有资产经营情况和国有资本经营预算执行情况。各级人大必须设立专门的审计、监督机构，对国有资本经营绩效进行评估、检查与监督。同时，建立责任追究制度，对由于决策失误造成国有资本经营损失的，要追究当事人的责任。

（二）董事会的健全和完善

董事会作为联结股东与经理层的纽带，是公司治理的核心。高质量的董事会有助于加强对公司经理层的控制和监督，有利于规范控股股东的行为，维护中小股东的利益。

（三）经营者的选择和激励

具体包括：董事会和经理层的权利界定，经营者的市场选择，经营者的激励。

（四）重视并推进利益相关者参与公司治理，规范信息披露

尽管利益相关者公司治理理论本身并不完善，利益相关者参与公司治理的途径也处于实践探索中，但利益相关者治理已日渐成为各国公司治理发展的一种趋势。在中国公司治理的实践中，包括中小股东、债权人、职工等在内的利益相关者受到侵害的事件时有发生，因此，探讨利益相关者参与公司治理的机制与可行途径，已成为中国完善公司治理结构的紧迫任务。为了保护投资者和其他厉害相关者的利益，应当将信息披露置于公司治理的核心地位予以高度关注，对此，必须强化信息披露制度的建设。

（五）党的作用及其与现代公司治理结构的交融

要注意党务与企业经营的分开问题，既不能以党的思想政治工作或企业精神文明代替经营工作，也不能忽视党的基层组织建设，而是要围绕企业经营决策这一中心开展党的工作，使党组织的思想政治工作服务于国有企业改革与发展的目标。

（六）健全国有企业公司治理结构的立法与执法

在健全立法的过程中，还必须同时健全执法。健全执法的关键在于加大违法的成本。从公司治理角度，应特别要注意集体诉讼制度的建立和完善，这包括加大赔偿额，免除诉讼费，提高发起律师的提成比例等。

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[责任编辑 吴高君]endprint