论政府绩效评估与行政问责制的关系

汪德明

摘要：随着新公共管理运动的发展和政府绩效评估活动的广泛运用，新时期行政问责制更关注行政系统与外部环境的交互关系，从政府被动应付转为积极主动的要求。政府绩效评估作为一种管理手段与工具，以政府的绩效为评价依据有利于公众实施对政府部门的问责与控制。政府绩效评估和行政问责呈现出彼此推进的互动态势。

关键词：行政问责制；政府绩效评估

（一）政府绩效评估的问责意蕴

政府绩效评估作为一种管理工具，是有效落实政府责任的重要手段。

第一，政府绩效评估是政府履行责任的激励和约束机制。一方面，政府绩效评估指标引导政府主动承担责任。政府绩效评估指标明确了政府责任的内容和范围，明确政府工作人员行为方式和价值取向的要求，引导他们为之努力并主动承担责任，将评估指标视为努力到达的目标。另一方面，政府绩效评估的奖罚性强化了政府履行责任的行为。其奖惩性产生激励与约束力推动其责任义务的履行，督促政府工作人员为避免被问责而尽力完成绩效目标，强化政府工作人员提高业绩的行为。

第二，政府绩效评估为行政问责制提供了共享平台，推动行政问责走向制度化。行政问责的实施是以发现政府失责行为为基础前提，以责任的解释、判断、评估及责任的追究等作为主要环节。而政府绩效评估的程序与行政问责的程序基本类似，都包括标准的确立、评估及评估结果的运用等。因此，政府绩效评估为行政问责的制度化提供了共享平台，政府绩效评估可成为行政问责制的重要组成部分。首先，政府绩效评估是政府失责行为的发现工具。政府绩效评估指标构成行政问责制的坐标体系，通过评估指标来判断政府及其工作人员责任的履行情况，以决定是否启动问责程序。其次，政府绩效评估是政府失责行为的评价工具。通过这种有效的工具来判断失责行为的性质和程度来确保责任追究的客观性和准确性。最后，政府绩效评估的结果运用过程包含着责任追究的过程。政府绩效评估的结果运用包括对政府工作人员的业绩进行奖惩，而奖惩的依据则是履行責任程度的表现。

第三，政府绩效评估界定了政府的基本行为领域和目标底线。政府绩效评估是实施行政问责制的前提，而政府的特定职能及其工作人员的具体职责是设计绩效评估指标的主要依据，绩效评估指标为其指明了努力方向，明确了行为领域，使其不缺位、不越位，在限定的范围内履行职责。绩效评估指标所涵盖的每一具体目标的目标值是一个目标区间，上限是政府职责完全实现的期望值，下限则是政府行为应该达到的最基本要求即目标底线。

第四，政府绩效评估孕育了多元问责之路。政府绩效评估是完善行政问责制的重要途径。当前在我们国家实行政府绩效评估是为了实现等级问责的需要，确认责任主体，也是为了培育其他问责主体，实现问责主体多元化。这主要体现以下2个方面：一是在对政府绩效进行评估过程中要体现上级对下级的问责和监督，还要在科学发展观的指导下，生态环境、和谐社会等评估指标也在实践中逐步得以体现，等级问责的范围不断扩大。二是政府绩效评估创新了政府管理，孕育了多元问责的路径。现在我们的一些地方政府在绩效评估方面根据实际情况采取了多种方式，例如山东省青岛市就通过推行“社会服务承诺制”，突出对政府机关的作风和道德重视；江苏省南京市实行“万人评议政府”活动，让广大市民指出政府工作中的好和不好的地方，体现了政府职能的转变，坚持为人民服务的宗旨；在甘肃省兰州市通过建立第三方独立机构来评估政府绩效建立了组织化的社会问责渠道等，在一定程度上为行政问责制提供了多种问责模式，是完善行政问责制的重要途径。

（二）行政问责是政府绩效评估问责功能形成的导向

第一，行政问责文化的塑造过程是政府绩效评估价值取向的选择过程。行政问责文化是行政问责制的灵魂。在传统政治体制中，比较重视权力，强调权力的作用，这样影响到了一些领导在自身的仕途上重视自身的升迁与政治前途，一味地追求GDP和短期效益而忽视了社会的科学可持续发展和长期效应。因此，当前应树立以科学发展观为指导思想的问责文化，实践证明，只有以科学发展观为向导，才能形成正确的政绩观。同时在行政问责文化的培养过程中，政府逐渐转变价值取向，通过在科学发展观和正确绩效的指导下，政府绩效评估有助于重塑政府政绩观，健全政府绩效评估体系，倒逼问责文化重塑。

第二，行政问责资源的整合是政府绩效评估主体多元化的动力源泉。当前，我们国家仍然还是实行的是同体问责，涉及到异体问责的还很少。而解决的关键在于能否确保社会公众广泛参与问责，促进问责主体多元化，多方面、全方位的开发和整合问责资源。然而多元化问责主体的开发和整合对政府绩效评估主体多元化起到一种推动作用。主要体现在两个方面：一是政府绩效评估需要通过大众评估、专家评估和第三方独立机构等吸引了大量社会公众以及专家学者关注和参与政府绩效评估，从而多方面、全方位的开发和整合了问责资源；二是政府绩效评估作为一种可量化的改革行政体制的管理手段与工具，可以对政府的职能进行再次界定，不管是经济调节、市场监督、社会管理等都要求政府再一次进行职能细分，以便根据权力行使情况、职能履行程度来追究政府部门和其工作人员的个人责任。

第三，行政问责内容的统合是政府绩效评估内容的整合过程。行政问责的内容主要包括政府行为和政府绩效，其中政府的行为涉及面比较广，又包括政府的决策、执行、预算等等。而政府绩效评估又是通过一系列绩效评估指标和标准来进一步进行约束和监督，其中有针对政府行为的事后问责，也有对政府行为全程监督，通过贯通政府执行过程，从而促进了问责内容的统合。问责内容应该与政府绩效问责的内容一致，也应通过政府绩效评估进一步拓宽问责范围。

第四，行政问责效益的提高是政府绩效评估能否巩固政绩合法性的衡量标准。通过一套科学化的评估指标可以确保政府绩效评估结果有效，同时让政府朝着这个方向努力，并对自身的行为进行改革来达到评估条件，让政府绩效评估指标体系减少或避免虚假政绩，保证行政问责的具体实施可以量化、细化和系统化，这样才能让行政人员的行为规范、合理和有效，保障政府绩效真实客观。另外就是政府绩效结果公布后要采取奖惩措施，对做的好给予褒奖，对做的不到位的地方指出来加以矫正，不断激励行政人员做好本职工作，提高政府整体绩效，确保政绩向巩固政绩合法性的方向发展。政绩合法化则是行政问责效益提升的标志。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

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