城市防灾减灾应急道路规划研究

马亚红 康玉红

摘要：为尽量减少各种灾害对城市造成的损失，本文借鉴部分国家在城市应急道路系统建设的经验，通过研究城市防灾减灾应急道路系统建设和规划的现状以及分析城市防灾减灾应急道路建设的瓶颈问题，提出了不同等级和功能的应急道路的规划原则和标准，并指出应健全应急管理法律法规体系，组织强有力的应急管理综合协调部门，从而建立科学合理的城市防灾减灾应急道路系统，提高城市应急道路系统的防灾救灾能力。最后，针对天津市应急道路系统建设提出了规划建议，为其道路系统防灾减灾规划提供参考和借鉴。

关键词：应急道路系统；防灾减灾；应急疏散和救援

中图分类号： TU984 文献标识码： A

一、引言

近年来，自然环境遭到严重破坏，海啸、地震以及极端天气等突发事件在世界范围频发，其危害性与日俱增。据统计，我国位于地震烈度7度以上的省会级城市有25个，地级以上城市有179个，还有70％以上的大城市、半数以上的人口分布在气象、海洋、洪水、地震灾害严重的沿海及东部地区。城市应急道路系统是城市的生命线。随着我国城镇化过程的加快，预防灾害和减少灾害损失，做好城市应急道路规划，已成为城市建设亟待研究的重要课题。

本文对城市防灾减灾应急道路系统的建设与规划的发展、应急道路规划的原则、思路、内容与方法，为我国在城市建设防灾减灾规划研究抛砖引玉，提供理论参考。

二、城市应急道路系统规划的经验做法

为应对不断发生的城市灾害，国内外一些发达城市逐渐摸索，形成了比较完善的应急管理体系，制定了比较完善的法律、法规，取得了一些成功经验。这些经验表明城市应急道路系统的优劣在救灾人员调动和资源调度中起到关键性的作用，成为城市应急管理的关键组成。

（一）国外经验做法

以美国和日本为代表的发达国家非常重视应急道路方面建设，主要经验作法如下:

1． 由“单灾害救援”管理向“综合防灾减灾”管理转变

发达国家的城市根据现代化防灾减灾的要求，现在已经将原来单灾害救援管理制度向综合防灾减灾管理方向改进。

2．重视预案，由重“事后处置”向重“防范”转变

依据国外城市防灾减灾的经验和教训，在防范和处置过程中，必须职责分工明确，部门协调配合有序，行动一体化，实现城市防灾减灾工作从重处置到重预防的转变。

3．由“行政”命令管理向“依法”管理转变

在国外一些国家，将自然灾害综合管理纳入正规的法制化轨道，用法律法规的形式确定主体的权利、义务，规范各自之间的关系，已经成为防范、处置灾害和重大突发事件的重要基础。

（二）国内主要经验作法

我国应对城市灾害的工作起步较晚，但近年已引起高度重视，上海、广州、深圳、南宁、重庆等城市和江西等省都做了很好的探索。

1．将城市减灾与应急指挥协同考虑

上海在2001年初，就启动编制《上海市灾害事故紧急处置总体预案》工作；预案涵盖了各种自然和人为灾害事故，能够在发生之前或者刚刚发生之后及时启动，可以利用城市应急道路系统协调各方资源，把损失减少到最小程度；在体制方面，建立了全市统一的城市综合减灾体系。

2．分开考虑、单独建设

广州市的城市防灾减灾工作与应急指挥工作是分开建设的，建立起了包括城市应急道路系统在内的社会联动应急机制，完善了防汛、防旱、防风等工作应急机制。

3．注重城市防灾减灾

为了加强对综合减灾工作的领导，江西省省委、省政府全面安排部署了减灾工作，并加强了城市应急道路系统的建设。由于准备充分，面对肆虐的暴雨洪涝和超历史高温干旱灾害，各涉及的灾害管理部门紧密配合，各种救灾资源通过城市应急道路系统协调输送，大大减轻了灾害给江西造成的损失。

三、城市防灾减灾应急道路系统规划

（一）城市防灾减灾应急道路规划的要求

为更好的建设城市防灾减灾应急道路，首先要研究道路的规划设计要求；因此，根据我国相继颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》，城市应急道路的规划设计应考虑以下要求：

1．能安全到达避难地或安全场所

人员感到危险必须逃离时，从危险地到安全场所所需步行时间最好不要超过1小时。通过经验，灾害发生后的步行逃走，会遭遇各种阻碍，1小时大约只能步行2公里左右。

2．避难地不宜采用一处集中型

避难进行中难免有突然事件发生，所以避难地不宜采用一处集中型，应采用多处相连通的网状型。

3．有效避难道路设置

一般道路行驶车辆不易起火燃烧，所以不具危险性，但交通量大的道路由于混杂有载运危险物的车辆行驶，在灾害发生时驾驶员们易慌乱而发生交通事故，并进而起火燃烧而阻碍步行避难人员。另外，灾害发生时避难道路两旁建筑物或道路占用物有可能倾倒或落下，比如电线杆、变电箱、广告物、招牌等，甚至跨越马路之高架人行天桥及高架道路等，从而阻碍避难及减低有效避难道路宽度。因此交通量大的避难道路，最好设有人行专用道。

（二）城市防灾减灾应急道路建设的规划原则

考虑到城市防灾减灾的需求和城市道路系统的规划以及减少次生灾害意外发生，城市防灾减灾应急道路建设的规划应该满足如下原则：1）区域性道路运输系统防灾功能规划应强化区域性运输系统的整体链接功能；2）整建区域间公共道路的防灾体系规划应针对现况易肇事或设施不足路段加以整建改善；3）地区性防灾救灾道路网规划应将人流、车流、物流采取通行分散，并加强街道防灾系统间的联系；4）道路建设构造的基准规划与设置原则应提高道路建设的设置标准；5）城市道路与建筑发展间防灾性的规划应提高高架道路或桥梁两侧建筑物的防震、防火与避难设施的设置。

（三）城市防灾减灾应急道路基本分级

城市应急道路的功能级别分类是结合城市或区域道路网络，根据不同的应急道路在人员疏散中需要和可以承担的功能对其进行划分级别，通过相对应的应急道路形式和城市交通管理来确保各级应急道路发挥正常的功能，从而使整个城市应急道路网络能够发挥最大的效率；具体的分级情况和采取措施如下所示：

一级应急道路--主要为城市主干路，该应急道路必须是延续的，并且能够通达全市的各个区域。灾害发生时，一级道路是否畅通对救援工作能否顺利进行至关重要。所以，在灾害时须要对一级应急道路采取交通管制。

二级应急道路--主要为城市次干路，主要是配合应急救援道路成为完整的应急道路网络。二级应急道路主要是服务于避难人员通往一级应急道路和运送应急物资到防灾疏散场所的。二级应急道路应以城市次干路为主，尽量不占用城市主干路。

三级应急道路--主要为城市支路，为保障别的救援工作和消防车辆能够及时投入工作，须要保证其道路红线宽度要满足要求。在确保消防车辆能够通畅进出的同时还要确保有足够的消防操作空间；消防道路还应满足有效消防半径180米的要求，防止产生消防死角。在紧急情况下，应该限制私有机动车进入三级应急道路。

四级应急道路--一般为居住小区的内部道路，为保障救援工作，当救援车辆和疏散人员无法通过其它级别的应急道路进入到指定的避难场所时，可结合实际情况作为社区道路。

四、案例分析

天津市地处太平洋西岸环渤海湾边，位于海河下游，地跨海河两岸，从市中心区向西北行l37公里即达首都北京，是海上通往北京的咽喉要道，自古就是京师门户，畿辅重镇。

天津市地处咽喉要塞，境内高速公路、铁路发达，战略地位显要，是国家三类人民防空重点城市。自然灾害中地震对天津城市的威胁最大，对城市的建设、经济以及人们生命安全的影响比其它的有可能发生在天津市的城市灾害都大。人为灾害中对城市影响最大的是战争。

随着天津市道路设施的建设完善，中心城区道路网络日趋健全。天津市防灾减灾应急道路是为疏散人群与救灾人员提供多方式的交通选择，保证人流和货物顺利的到达城市的各个应急区域，这就要求城市防灾减灾应急道路在规划、建设时应该充分考虑城市发展规划和内部交通与对外交通的连接及各种灾害状态下对道路、桥梁、涵洞的破坏因素，以最短路程与相应的避难场所相连接，并充分考虑到各种运输方式的衔接配合，最大限度提高灾害中的交通疏散能力。天津市应急道路网按以下构思进行布局规划：以国家高速公路及地方加密高速公路为骨架，形成环中心城区的外环高速；以环中心城区高速公路互通为节点，对各接点至城市主干路相连接的道路进行改扩建；以现有中心城区范围内的国、省道为基础，根据城市发展规划布局及人口分布对现有国道和省道分段按不同规模进行改扩建；外环高速公路与内环快速道路赋予必要的连接线，形成内外环紧密相连；对中心城区与各县市之间的公路网根据区域经济发展格局及应急需要对其进行总体规划布局

五、总结

城市防灾减灾应急道路系统的研究对城市道路规划、设计、施工有很大的指导意义，本文中将道路建设的科学发展战略与现有道路网络进行融合，通过强化防灾减灾的思想指出了完善应急道路系统的具体措施，可以在提升道路桥梁安全性能的同时，减少拆除和维修费用，并消除隐患减少灾害造成的经济损失，最大限度的减少人民生命财产损失；该研究将有利推动城市道路体系在防灾减灾方面的重大发展，推动城市交通建设的科学发展。

参考文献

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