中国农村土地的社会保障功能分析

孙杰 丁丽丽

摘要：中国农村社会保障发展薄弱，严重滞后于农村社会的发展，影响农村社会的稳定。而目前农村土地始终承担着社会保障的作用，文章对农村土地提供的社会保障功能进行利弊分析，认为其弊大于利。发展和完善农村社会保障制度，减弱农村土地的社会保障功能，增强土地生产功能是必然的趋势。

关键词：土地保障；矛盾；必然性；农村社会保障

中图分类号：D912文献标识码： A

Abstract: The development of China's rural social security is weak, is seriously lagging behind in the development of rural society, affecting the stability of rural society. At present, rural land has always assume the role of social protection, social security feature articles on rural land provided by the pros and cons analysis, that its harm than good. Development and improvement of rural social security system, weakening the social security function of rural land, land productivity enhancement feature is an inevitable trend. Key words: land protection; contradiction; inevitability; rural social security

中图分类号：F301．2；D57文献标识码：A

一、土地保障面临的新问题

（一）．土地承担过多保障，造成土地生产功能弱化

从经济学的角度来看，土地所肩负的生产功能和保障功能之间具有替代效应。中国土地承担的过多保障功能，对土地的生产功能产生了强烈的挤出效应。由于中国土地的产出效益低下，土地的生产功能日益降低，土地只是作为保障功能而单独存在。这其中最明显的表现在于许多从事非农生产的农民对土地的粗放经营，或者是一些劳动力输出的省份存在大量的土地撂荒的现象。这种情况不断影响了土地的效益发挥同时也制约了农村经济的发展。

（二）．土地生产效率低下难以承担保障重任

土地保障在农村社会保障中具有重要的作用，尤其是对于那些将农业收入作为主要收入的人来说。随着农村经济的发展和农民收入的增长，土地保障的功能反而呈现弱化的状态，难以担当起诸多的保障重任。

中国农业深受内外因素的制约发展缓慢。从外因而言深受地理、气候等自然因素的制约。中国是自然灾害频繁的国家，近年来又受世界生态环境恶化的影响，农业生产的风险日益加剧。内因而言，作为第一产业的农业生产周期长、收效低，加上农村小农经济的特点，分散经营的农民承担着规模不经济带来的隐性成本。中国农业产业化不足带来的农业附加成本收益少，但农产品生产成本却在不断增加，没有谈判能力的小农经济市场竞争能力很弱，市场运作观念淡薄，流通渠道不畅等原因造成了农业经营绝对收益越来越少，甚至在某些地区农业经营出现亏本。

（三）．土地保障难以应对农村发展的新情况

首先，土地提供的较低的保障难以应对农村人口老龄化的问题。21世纪是人口老龄化的时代。中国于1999年就进入了老龄化社会，老龄人口占全球老年人口总量的五分之一。随着农村计划生育政策的实施，农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化。土地提供的较低的保障难以满足不同群体的需求。尤其是对非农就业机会较多、非农收入不断增加的农户来说，土地所能起到的保障作用已经日益弱化。另一方面，随着经济的发展，社会分层加剧，局势的变化，农民在收益的同时也面临着巨大的各种风险挑战，他们迫切需要得到保障。但仅仅依靠土地保障提供的基本保障，农民一定难以抵抗社会发展所带来的风险。

三、土地保障延续的必要性

尽管土地保障在中国现代化建设中面临着诸多的挑战，从长远的发展而言，土地提供的保障最终是要被社会保障所取代的，但短期而言，土地提供的保障是难以被替代的。主要原因如下：

（一）．农村尚未具有建立全面社会保障的基础农村人口众多，完全依靠国家建立社会保障根本不现实，同时这也不符合国际社会保障的发展趋势。中国农村现有7．45亿人口，给这么多的人口提供最低生活保障是任何一个国家都难以做到的。中国农村发展远远落后于城市，由于城乡二元结构，国家对农村的公共服务关注不够，历史上有很多的“欠债积累”，造成农村保障基础薄弱而且保障资金奇缺的现实。

（二）．建立农村社会保障不能完全脱离土地保障

虽然随着农村经济的不断发展，非农收入占农民收入的比例日益提高，尤其是在沿海发达地区，农村土地保障功能存在“虚化”现象，但在中国农村以土地为基础的农业收入在相当长的一段时期内始终还是农民的重要收入来源；而且在农村中也找不出任何可以替代土地的为广大农民提供基本保障的物质。任何社会保障必须以经济为基础，任何高于经济发展状况的社会保障都难以持久发展下去。中国是一个农村人口占大多数的农业大国，只能提供与中国实际情况相适应的社会保障。

因此中国在不断完善农村社会保障的同时，仍需要不断完善土地保障这种非正规的保障形式，积极探索土地制度改革、创新土地流转模式、延续土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的农村社会保障之路。

四、减弱土地保障功能，完善农村社会保障

尽管土地在相当长的一段时间内还需要承担保障的功能，但从发展的眼光来看，完善农村社会保障，减弱土地保障功能，增强土地生产功能是必然的发展趋势。为此，应该做好如下几方面的工作：

（一）．优化农村产业结构，促进农村经济发展

首先要以发展农村经济作为第一要务。因为只有经济发展，农民生活水平提高了，才有实力和能力更好地进行其他制度的建设和完善。结合农村的实际情况采取多种方法因地制宜发展农村经济。在中国绝大多数地区农业收入仍然在农村中占据主导地位，应该把促进农业增收作为主要任务，要以发挥比较优势为理念，优化农业区域布局，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营，以此来优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应中国加入WTO后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，提高农业

标准化和农产品质量安全水平，改善政府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别是要根据“绿箱政策”的要求，加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，

改善支持方式。更应该利用好现有的生产资源土地，提高土地的生产效率。④

（二）．探索多种方式，提高土地生产效率

土地始终是一种重要的生产资料，也是农民获得保障的物质基础。但现行的土地制度承担着过多的保障功能，严重影响了土地效率的发挥。在采取多种方法转移土地保障功能的同时要不断发挥土地的利用率，提高土地的生产效率，发挥规模经济的优势，使土地形成规模化、

产业化经营。一方面是要采取有效措施保护中国现有的耕地面积；另外重要一方面是将土地作为一种可以资本化的资源，强化土地承包权的物权性质。

在中国农村，强化土地承包权的物权性质就是要在坚持家庭联产承包责任制的基础上，进一步稳定农户的土地承包权，并赋予承包农户明确的土地处分权，借以行使转让、出租、入股和抵押等权利，使土地经营使用权成为一种可让渡的权能。政府和社区要加强引导，建立和健全土地流转制度和流转机制，规范土地流转的程序。无组织的土地流转将会严重地影响土地流转的发生，也将直接影响转让双方的利益。健全农村土地流转价格和经济补偿方案，特别是健全征地过程中的经济补偿机制，适当地提高征地的补偿比例，防止出现地方政府和开发商“合谋”损害农民利益的情况。

总结：只有当国家向农村社会保障体系投入大量资金，使得农民能够享受到和城市居民相同的社会保障时，土地保障才有望彻底退出历史舞台。目前最重要的是要建立起农村基本的社会保障体系，将农民的养老、医疗、失业纳入社会保障这个大的系统之内。但这也不是再回到过去那种所有事项需要政府大包大揽的做法，在经济发展不同的农村，政府的保障功能和作用应有所侧重。无论经济状况的好坏程度如何，但农村最基本的保障是政府必须兜底的，

也就是最低生活保障以及基本的优抚救助工作必须由政府承担下来，以使城乡社会保障逐步趋于一致。

［参考文献］

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