石龙法庭推行社区法官助理制度的调研报告

魏 玲 陈闽珠

石龙法庭推行社区法官助理制度的调研报告

魏 玲 陈闽珠*

2010年初,广东省东莞市第一人民法院(以下简称东莞第一法院)率先推出了社区法官助理制度,将社会力量引入司法调解中,创设能动司法新模式。从2010年下半年开始,东莞第一法院石龙法庭在辖区内全面推行社区法官助理制度。我们在石龙法庭实习期间,对石龙法庭社区法官助理制度运行情况展开调研旨在对该制度进行分析并提出一些完善建议,以期有助于该机制的推广。

一、社区法官助理制度简介

(一)背景介绍

社区法官助理制度的建立源于2009年设立的社区法官制度。该制度由东城法庭在法官挂片联系社区制度的基础上设立的。2009年3月,东莞第一法院在东城区牛山、鳌峙塘两个社区试点设立社区法官,由法官进驻社区,意在有效整合综合治理站、劳动服务站以及人民调解委员会等力量。同时也能将司法工作关口适当前移,提前介入民间纠纷的调处,将纠纷解决在社区。随着试点的深入,社区法官制度的一些局限性逐渐显现出来,表现为该机制在一定程度上过于依赖法官个人,且存在辐射面过窄的问题,这与东莞法院案多人少的现状存在着一定的内生性矛盾。在集中清案的繁忙时期,社区法官兼顾社区与法院双重办案任务,难免力不从心。上述问题引起了东莞第一法院领导的关注与思考。在此背景下,社区法官助理制度作为这一制度的纵深发展被提出并付诸实践。

2010年4月,东莞第一法院着手推动社区法官制度的进一步发展,通过积极转变社区法官的职能定位,将部分原属社区法官的工作移交社区调解干部,法院将工作重点放在对社区干部的业务培训上,并对培训合格的社区干部授予“社区法官助理”身份。通过这一制度,以往单纯依靠“法官走出去”的模式转变为“法官走出去”与“社会力量引进来”相结合的新模式。在推行社区法官助理制度的过程中,法院加强了对社区调解干部的法律培训,提高其法律素质;指导社区调解干部开展调解,对调解成功后达成的调解协议根据申请进行司法确认;对于社区调解干部无法调处的复杂案件由法院进行调解、开展速裁工作等。通过社区法官助理制度,人民法院实现了化社会力量为司法资源,提高法院纠纷解决能力的目的。

(二)职能定位

社区法官助理制度与诉前联调机制①诉前联调,即诉讼前的联动调解,利用人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼解决方式,在诉讼前化解矛盾纠纷。相衔接,以“助理调解,法官指导,调判相结合”为架构,最大限度地将矛盾化解在社区、消除在萌芽状态,其主要职能如下:

1.在社区法官的指导下,开展纠纷调处、法律咨询、法制宣传等工作,并指导当事人对调处成功的调解协议申请司法确认。社区法官助理主要负责社区法官工作室的日常工作,负责接待和处理群众来访和法律咨询,并做好登记,实现对纠纷的预先处理。对正在发生的纠纷,社区法官助理是第一时间调处的“消防员”,实现对纠纷的应急处理。纠纷发生后,社区法官助理应及时登记纠纷当事人的基本情况及纠纷成因、各方诉求等信息。在对纠纷的具体情况进行必要调查后组织双方调解,达成协议的,指引当事人通过诉调对接②根据范愉教授的理解,诉调对接包括诉讼与法院外调解的结合和审判程序中诉讼与调解的结合。在诉调对接的内容中,规范性的程序措施包括法院的委托调解和协助调解等,非规范性的措施则包括法院对人民调解员的培训、法官进驻社区以及法院与其他机构共建调解组织等。参见范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第553页。机制申请司法确认,固定调解成果。

2.协助社区法官调处较为复杂的社区纠纷。立案人员对原告诉至法院的案件进行归类整理后,将适合社区调处的案件依据被告所属社区交由对应的社区法官承办。社区法官可向社区法官助理指出调解要点与注意事项,委托其先行调解。对于无法调解的复杂纠纷,社区法官助理要详细记录双方的争议,反馈给社区法官,由社区法官根据纠纷成因、矛盾激烈程度、社会影响等因素决定是否提前介入调处及如何调处,实现纠纷的协同处理。当社区法官主持调解时,社区法官助理应提供当事人的相关信息,为法官做好调解的辅助工作。

3.协助社区法官开展案件速裁、审执工作。对于无法调解的案件纠纷,社区法官助理要根据审判与执行需要,积极协助社区法官开展立案速裁、审判以及随后的送达与执行工作等。

4.充当法院与社区群众间沟通的桥梁。社区法官助理需充分发挥植根于社区的身份优势,以社区法官工作室为依托,加强与社区法官的沟通协作,通过及时的信息反馈,搭建法院与社区沟通的桥梁,及时消除社区隐性矛盾。

(三)理论基础

1.社区法官助理制度是对能动型司法的有效回应

中国式能动司法的内涵主要体现为四个方面:一是把追求社会目标的实现作为司法的基本导向;二是以多元社会规则、多重社会价值作为司法的考量依据;三是把调解作为处理社会纠纷的常规性司法方式;四是把便民、利民作为司法运行中应当考虑的重要因素。①顾培东:《能动司法若干问题研究》,载《中国法学》2010年第4期。社区法官助理制度以更加便民、利民的调解模式,使社区力量与司法资源紧密结合,进一步将司法触角深入社区。

2.社区法官助理制度是社区协同主义的要求

在纠纷形成于城乡二元结构新社区的背景下,适用民事诉讼中的协同主义②王福华教授认为,协同主义的基础条件是民事诉讼制度的社会化、福利化,通过适当扩大法院职权,修正、补充辩论主义。它并非是一种独立的诉讼模式,而是协调各方诉讼行为的一种诉讼理想,其作用在于协调法院、当事人和其他诉讼参与人之间的整体关系。参见王福华:《民事诉讼协同主义——在理想和现实之间》,载《现代法学》2006年第6期。理论,以实质上化解矛盾为目标,强调法官、社区调解人员、纠纷当事人的协同关系,与纠纷相关的各方相互配合,尽可能实现纠纷的和谐解决,是谓“社区协同主义”。这种强调协同的纠纷解决理念是指导社区法官制度设计和实际运行的理论基础,也是对社区法官制度的功能、性质和应然模式的理性思考。③高一飞、梁振彪:《能动与协同:社区法官制度的东莞模式》,载《现代法学》2011年第6期。而作为这一制度衍生物的社区法官助理制度更是社区协同主义的必然要求。社区法官助理制度能使司法资源更好地与社区力量相结合,借助其更了解民风民情的优势,达到三方更大的协同。

3.社区法官助理制度符合纠纷解决的经济性衡量

法律经济学认为,人们总是理性地最大化其满足度,在他们一切涉及选择的活动中均如此。作为理性的纠纷当事人,在纠纷解决过程中也会考量“成本—效益”问题,从自身利益最大化的角度出发做出选择。

当事人将案件诉诸法院后,需经历立案、审理、执行等程序。一个普通案件的处理往往需耗时一年至一年半时间。若当事人提起上诉或向法院申请强制执行,需花费更多的诉讼成本。当事人需支出的费用十分巨大,包括多次往返法庭的交通费以及由此产生的误工费、聘请律师的费用、诉讼费、申请执行费等。对法院而言,需经历立案审查、送达、庭审、撰写裁判文书等环节。在诉讼程序中,纠纷虽然获得权威的司法裁判,但过程漫长,双方当事人情绪对立、矛盾激化,裁判结果不一定获得双方当事人的满意,容易产生影响社会稳定的事件。在执行难问题突出的现实下,很多裁判文书无法执行,当事人的权益无法实际兑现。

而在社区法官助理机制下,纠纷产生后立即由社区法官及社区法官助理协同调解,最快可即时解决。调解在社区进行,当事人无须往返法庭,亦无须支付额外的交通费及误工费。经社区法官或者社区法官助理调解成功的纠纷,当事人可免费申请司法确认。此外,社区法官助理可就法律问题向当事人提供免费咨询。在社区法官的指导下,社区法官助理能够有效分流法院的可调案件,减轻法官及书记员的负担,在减少司法资源耗费的基础上亦提高了法院处理其他案件的效率。由此可见,社区法官助理制度具有如下好处:(1)社区调解形式简化,当事人无须到法庭即可得到纠纷的最终有效处理。(2)纠纷解决便捷、快速、成本低廉,当事人免受纠纷的困扰。(3)纠纷以调解方式解决,双方握手言和,有利于维护社会和谐稳定。(4)双方调解后,大多能够按协议履行,无须通过法院强制执行。(5)纠纷在社区化解,减少法院的收案数量,从根本上解决案多人少、司法资源匮乏的难题。

由以上成本和效益分析可以看出,社区法官助理制度有助于纠纷的高效解决。纠纷在社区中以调解方式解决,当事人的抵抗情绪较低,多数能自觉履行调解协议,各方获得的效益达至最大化。

二、社区法官助理制度的创新与实践

(一)社区法官助理制度的创新

社区法官助理制度作为社区法官制度的补充与完善,是东莞第一法院诉调对接的新举措,是对原有制度的大胆创新,有其自身鲜明的特点:

1.社区法官助理的身份具有准司法性质

社区法官作为国家司法工作人员,享有国家司法裁判权,具有较高的权威性。而社区法官助理的工作性质要求其应较了解本社区基本情况,故在选聘时以社区工作人员或者人民调解员为佳,其权威性必然不及社区法官。为了使社区法官助理不拘泥于原有身份,更好地发挥作用,法院必须通过举行授职仪式来赋予其司法身份。

2.社区法官助理的行为具有准司法性质

社区法官助理受聘后从事的工作仍然是在社区进行纠纷调处,但其身份的准司法性使其行为不再仅仅是民间的调解行为。社区法官助理调处纠纷的行为通过与社区法官的联结而具有司法性质。一些较难的民事纠纷调处是在社区法官的指导下进行的,可以由社区法官出具民事调解书,而使调解结果具有法律效力。社区法官助理也可以引导当事人将调解协议申请司法确认,从而使案件调解协议获得可强制执行的效力。

3.社区法官助理是诉调对接机制的新形式

社区法官助理机制作为诉调对接的重要形式,其在纠纷解决方面又有新的特点。目前在东莞市各基层人民法院设立的诉前联调对接室以诉前调解为主,即在当事人诉诸法院时,由立案人员引导当事人进行立案前调解。而社区法官助理机制的模式更为全面,可主动介入案件调解,在纠纷发生地进行调处,由此分流了社区法官的调解压力,也可对已诉至法院的简单案件进行调解。法院在立案时通过审批将适合社区法官调解的案件交其承办,社区法官视案件难易程度将部分案件委托社区法官助理进行调解,将简单易调的案件最大限度地解决在社区。若社区法官助理调解失败,则由社区法官介入,由社区法官和社区法官助理协同解决。更重要的是,社区法官助理对纠纷的处理模式会对社会公众形成积极的引导示范作用,使正确的纠纷解决理念深入人心。

(二)社区法官助理制度的实践成效

2010年5月,东莞第一法院分别在辖区内的中堂镇、石龙镇举行了“社区法官延伸纵深推进启动仪式”,由法院牵头与镇政府签署联合文件,在每个社区成立社区法官工作室,正式启动村(居)调解干部或后备干部到法院进行为期三个月的跟班学习与培训活动,让其直接协助法官参与案件调处,增强法律素养,提升调解能力。随后,“社区法官助理制度”在东莞第一法院辖区各镇街逐步展开。12月初,东莞第一法院举行了“社区法官助理”聘任仪式,对部分考核合格的“社区法官助理”统一颁发聘书,确认其司法身份。

东莞市石龙镇作为社区法官助理制度的试点镇区,积极发挥社区法官助理的职能,细化社区法官负责的区域并制定详细的联络表,保证社区法官对社区法官助理的指导。为明确社区法官助理的职能及工作内容,加深公众的认识与了解,石龙法庭制作了社区法官助理的工作流程图,如图1所示。

根据石龙司法分局的统计,2012年,石龙镇社区法官助理调解案件数300件,调解成功225件,成功率达75%;2013年1月至5月,调解案件数137件,成功调解89件。(情况详见表1和表2)

表1

图1 石龙镇社区法官助理工作流程

注:本表为2012年1月1日至2012年12月30日的数据

表2

黄家山村1 0 0新维村1 24 13

续表

由表1和表2的数据可以看出,部分纠纷较少的社区,如中山东社区等,调解率甚至可以达到百分之百,而在纠纷较多的社区,人力资源局调解成功率也较高,在2012年达到65.6%,2013年前10个月达到56.5%,这表明在实践中,社区法官助理调解的成功率是很高的,能将大部分纠纷解决在社区,该制度的实践取得了很好的成效。

同时,石龙法庭也在实践中不断完善这一制度,如:制定了社区法官助理工作规程,使社区法官助理制度的实践有章可循,基本形成了制度化、规范化的运行机制;组织社区法官助理跟班法律培训,①跟班法律培训是将社区法官助理分配到法院各业务部门学习,学习内容主要是基础法律知识、法律程序和调解技能,培训的时间一般为3个月。增强社区法官助理的法律素养;成立社区法官工作室,并建立了台账制度,②台账制度即社区法官助理工作日志,是社区法官助理调处纠纷、化解矛盾的忠实记录。能够直接反应社区法官助理工作的数量和质量情况,同时也是社区法官助理制度研究的基本素材。台账内容包括纠纷调处的时间、纠纷当事人基本情况、案情简要介绍、调解工作步骤以及社区法官助理在调解工作中的心得、感悟等。对社区法官助理的调解工作进行定期的检查,了解并发现其工作中遇到的问题,法院再给予相应的指导。

社区法官助理制度在石龙法庭的实践中不断成熟,有了长足的进步,其在进行社区纠纷调解工作也已有了制度上的规范与保障。

三、社区法官助理制度存在的主要问题

东莞第一法院石龙法庭推行社区法官助理制度,将矛盾化解窗口前移,在一定程度上减轻了人民法庭的办案压力。但在调研中我们发现,这一机制在实际运行过程中仍存在一些比较突出的问题,具体表现为以下几个方面。

(一)社区法官助理权限界定不明

《东莞市第一人民法院社区法官助理工作规程(试行)》(以下简称《工作规程》)第11条将社区法官助理的工作职责主要归纳为五个方面:(1)充分发挥其熟悉当地社情民意的优势,独立开展调解工作,化解社区纠纷;(2)协助社区法官调解社区内的复杂、疑难纠纷;(3)协助法院开展法律咨询、法治宣传工作;(4)协助法院开展执行及送达工作;(5)充当法院与社区沟通的桥梁等。可见社区法官助理的工作多为协助性的,其在具体调解工作中无法准确地把握自身的权力界限。多数社区法官助理为人民调解员,①例如中山东社区、兴龙社区、西湖村等的社区法官助理原工作单位皆为相应社区或村镇的人民调解委员会。在任职之前已在社区担负调解工作,虽然相关规程规定社区法官助理可以独立开展调解工作,但其所从事的工作本质上与之前并无太大区别,因此社区法官助理对自身职能价值的认识并不明确。

此外,社区法官助理的身份使其很难在群众中树立权威,在一些具体的纠纷案件中较为被动。例如,石龙镇中山东社区内两户居民因楼层渗水产生纠纷,楼上渗水居民仅依靠低保生活,房屋受损一方是退休工人,每月只有一千多元退休金。社区法官助理介入调解后,请装修工人估算了楼层防水处理的价格为1200元。根据两户居民的收入状况和楼层渗水的实际情况,社区法官助理提出由楼上漏水居民出资700元,楼下被渗水损坏墙面居民出500元对楼层进行维修的调解方案。纠纷双方均认为调解人员只是社区工作人员,调解方案没有权威,于己不公,不接受调解方案。此后纠纷当事人到司法所咨询,司法所工作人员在介绍了相关法律规定之后,提出与社区法官助理一样的调解方案,双方当事人当场同意调解并签订了调解协议。由此看出,只有准确定位社区法官助理的工作职能与权限,使纠纷双方对其作出的调解方案产生信任,才能使这一机制发挥其应有的作用。

(二)社区法官助理与法院沟通不足

社区法官助理机制旨在缓解社区法官的工作压力,更好地利用社会资源解决纠纷。社区法官助理的调解范围多为婚姻家庭关系、邻里关系、小额钱债等简单矛盾纠纷,他们在很多问题上不能把握相关法律规定,此时法官的指导尤为重要。目前,社区法官助理与法院尚未形成十分畅通的沟通机制,在实践中难免出现有了问题但无法得到及时答复的情况,无法确保社区法官助理高效地开展工作。

《工作规程》第14条规定,各人民法庭应每月至少举办一次本辖区内社区法官助理联席会议,及时掌握社区法官助理制度在本辖区的运行情况。这一规定对于总结工作,加强社区法官助理与法院的联系有很大的促进作用。但是社区法官助理的部分工作内容,如协助送达法律文书、寻找社区内当事人、协助执行等,都建立在平时与法院能够畅通沟通的基础上。社区纠纷的烦琐性、即时性要求法院应该采取更多举措与社区法官助理形成良好的沟通机制。

(三)社区法官助理积极性不高

社区法官助理不是一种专职职务,法院目前对社区法官助理的奖惩考核机制还不健全,无法激发其工作的积极性,即使是规范社区法官助理制度的《工作规程》也未专门设置奖惩考核的内容,仅在规程第9条、第10条部分提及考核问题。①《工作规程》第9条规定,社区法官助理候选人跟班学习期满后,经本院考核合格的,由本院颁发任命书,正式任命其为本院的社区法官助理。第10条规定,社区法官助理的任期为一年。任期届满后,经本院考核合格的,可继续留任。可见规程虽规定了社区法官助理的考核,却未具体制定奖惩制度。

尽管法院通过一定的仪式授予社区调解干部“社区法官助理”的称号,但社区法官助理自身的荣誉感和责任感并不强。同时,由于没有相应的社区法官助理薪酬管理制度,使得社区法官助理在增加工作量的同时并没有额外的经济收入,这就使得他们的积极性难以调动。调解工作的效率也没有与社区法官助理的经济收入或个人荣誉挂钩,易使社区法官助理产生“干好干坏都一样”的想法。由此可见,没有一套有效的奖惩考核制度,很难调动社区法官助理的工作积极性。

(四)社区法官助理培训方案欠缺合理性

社区法官助理调解的纠纷经常会涉及婚姻、财产、劳动争议等方面,这些纠纷的解决都要求社区法官助理具有相应的法律素养。但社区法官助理是从基层人民调解组织中选任的,多数缺乏法律知识。石龙法庭的调查结果显示,石龙镇14名社区法官助理中,大专及以下学历8人,本科学历6人,而其中法学专业出身的仅1人。社区法官助理在实际工作中也意识到,由于法律知识面窄,对一些案件的定性问题存在疑惑,给纠纷调解工作带来很大的困难。

根据《工作规程》的要求,社区法官助理候选人必须到法院业务庭室或人民法庭累计跟班学习3个月以上。学习内容包括参与立案,了解立案流程;参与调解,提升法律知识及调解技巧;旁听审判,熟悉审判流程;参与执行和送达,加深对司法工作的认识等。

这一培训方案旨在全面提升社区法官助理的法律水平,但是在实际操作中存在一些缺陷。首先,社区法官助理不是专职,担任法官助理的人员一般身兼他职,本身工作量就大,法院经常性的培训会对其造成一定的压力。其次,根据社区情况的不同,不同社区的法官助理面对的主要纠纷类型也不尽相同,培训内容应该更具针对性和适时性,方式也应更加多元化。例如,石龙镇兴龙社区年久失修的老房子较多,2013年8月,受台风“尤特”的影响,兴龙社区的一部分老房子的外墙脱落导致车辆毁损、行人被砸伤等事件发生。在这种情况下,法院组织对该社区的法官助理进行侵权赔偿等方面法律知识的培训,使其能更专业地解决这些事件引发的社区纠纷。

总之,法院在集中、短期的培训时间内安排涵盖多方内容的培训对提高社区法官助理的法律水平帮助甚微,社区法官助理掌握的法律知识相对片面。法院应该优化社区法官助理的培训模式。

四、完善社区法官助理制度的几点建议

社区法官助理制度的目的是整合社区资源,培养一批覆盖面广、调解能力强的社区调解队伍。为此,有必要针对实践中出现的问题从以下几个方面完善该制度:

(一)加强宣传,明确社区法官助理角色地位

为了社区法官助理更好地展开工作,应该由法院牵头,通过电视、网络、杂志报纸等媒体对这一制度进行全面的宣传推广。在社区向居民普及社区法官助理的具体工作内容,明确其与法院的工作联系,同时通过塑造社区法官助理优秀代表人物,介绍社区法官助理调解纠纷的经典案例,改变群众对社区法官助理的不全面认知,增强社区法官助理的权威性。

社区法官助理也应树立角色转变的意识,自觉承担应尽的责任,增强内心荣誉感。应在法院的指导下,协助社区法官将纠纷解决在基层。同时法院也应建立健全相应的制度配套建设,完善表彰奖惩机制,重视社区法官助理的调解作用。

(二)畅通渠道,促进社区法官助理多方交流

在继续推进法官挂片主管社区,社区法官助理定期联系法官,由法官对社区法官助理调解工作进行一对一指导的同时,还需构建更为畅通的“绿色通道”,使直线式的交流沟通方式网络化。

社区法官助理在加强与法院沟通的同时,还应该通过信息共享、定期交流等方式增进与公安、劳动部门及综合执法部门的协作关系。目前石龙镇部分劳动部门分设机构(社区劳动站)已经纳入社区法官助理培训体系。此外应积极协调社区法官助理与其他基层组织的调解工作,优化资源配置,全面调动社区基层力量解决纠纷。

此外,社区法官助理还应意识到与公众沟通的重要性,可以通过微博平台、网络主页等方式及时公开社区相关信息,多渠道地了解社情民意,积极采纳公众意见,更好地开展调解工作。

(三)多元化培训,增强社区法官助理调解水平

在培训方面,法院应意识到将所有社区法官助理集中起来进行经常性培训是不现实的,而应采取多元化的培训形式。除了常规培训外,法院还可以定期提供庭审信息,特别是关于婚姻继承、财产、劳动争议、相邻权等方面的纠纷案件。社区法官助理根据个人时间安排,旁听对解决本社区常见纠纷有借鉴意义的案件庭审,学习专业法律知识,以提升业务水平。

除此之外,法院可以整理典型案例、最新的法律法规等材料分发到各社区作为学习参考的素材,针对实际工作中常见纠纷涉及的法律问题开展相关专题讲座。可以将培训内容与奖惩机制挂钩,通过定期考核选拔优秀社区法官助理进行奖励,调动其工作的积极性。各社区之间的法官助理也应该加强沟通交流,分享相似案件的调解经验。

在我国文化传统中,调解不但表现为一种解决纠纷的方式,同时体现了一种社会秩序的安排,反映了传统文化追求自然秩序和谐的理想。①齐树洁主编:《纠纷解决与和谐社会》,厦门大学出版社2010年版,第94页。社区法官助理制度正是基于这样的理念产生的,它作为一种司法实践创新,为开拓多元化纠纷解决机制提供了新思路。东莞第一法院石龙法庭充分调动社区力量,积极推广这一制度并取得了良好的成效。

*魏玲:厦门大学法学院法律硕士研究生;陈闽珠:厦门大学法学院宪法学和行政法学硕士研究生。