中国国有企业利润上缴制度完善研究——以欧洲三国为中心

世界上绝大部分的国家都存有国有企业，理由大致是：一是某些经济领域，如高资本投入和低收益回报的自然垄断行业等，不适合由私人公司经营；二是出于社会稳定的考虑，如转轨国家在转轨过程中，通过国有企业应尽量缓和变革所可能引发的社会动荡；三是由于缺乏强有力的私人投资者，国家不得不扮演投资者的角色，刺激国内的经济发展或获得好的投资回报；四是出于国家或经济安全的考虑，保持战略性产业的控制。因此国有企业如何向国家上缴利润是存在国有企业国家所共同面对的问题。本文选择瑞典、挪威及法国欧洲三国的国有企业利润上缴制度作为考察对象，不仅考虑了这三国的国有企业长期在国民经济中扮演了重要地位，且这三国国有企业利润上缴制度已运行数年，积累了丰富的经验，可以为我国国有企业利润上缴制度的完善提供必要的和科学的经验支持。

一、欧洲三国的国有企业利润上缴制度

1.瑞典

截止2011年，瑞典直接投资的国有企业总计58家，其中43家系国有独资企业，15家系国家持股企业，3家上市企业。国有资产达到5700亿瑞典克朗，雇员达到175000人，占国民经济比重达到41%。瑞典国有企业大致分为营利性企业与公益性企业，前者目标在于增值与有效利用资本，后者则以实现议会所分配的社会责任为主要目标。

瑞典议会对国有企业的管理主要是对政府的授权形成国家所有权行使的框架。根据《政府组织法》第9章第8、9条，原则上由内阁支配国有资产，议会规定国有资产管理与处分的指导原则。此外，当内阁行使国家所有权有重大改变时需要议会的授权。虽然形式上由中央政府办公室[1]根据瑞典官方网站的介绍，The Government Offices系泛指首相府（Prime Minister's Office）、12个部及内阁政府行政事务总管理处（Office for Administrative Affairs）所组成一个整体概念的政府当局（public authority）。管理所有的国有企业，但实际管理国有企业的仍是财政部和其他部门[2]截止2012年1月，各部管理的国有企业分布为：财政部管理35家，司法部管理1家，文化部管理3家，环境部管理1家，企业、能源和通讯部管理9家，健康和社会事务部管理6家、教育部管理1家、外交部管理2家。财政部是管理国有企业数量最多的部门。，重要的国有企业均归财政部管理。财政部设立国有企业司和企业治理司以保证国家所有权行使的专业化，前者负责指导和监督公司管理层的工作，后者由公司管理、人力资源管理等专家组成，负责公司治理文件（如所有权政策、国有企业财务目标）的编制及协助企业管理人员的提名。瑞典国有所有权的行使主要依据国家所有权政策，国家所有权政策既包括了公司法、也包含公司治理框架、所有者、董事会及管理层的关系处理。瑞典奉行积极的国家所有权政策，国家的责任在于充任积极和专业的股东，国有企业总体目标在于增值保值，在此基础上实现特定的公共责任。

瑞典国有企业的利润上缴属于国有企业财务目标的重要组成部分。国有企业财务目标由政府与公司平等协商产生，政府代表与董事会主席每年举行会议讨论财务目标是否修改。国有企业财务目标包括资本的增值保值及有效的使用、控制公司经营风险、确保所有者长期和可预见的分红政策等内容。就整体而言，瑞典国有企业利润上缴的确定应基于公司经营计划，尤其是保证未来投资项目的资本需求，以尽可能的实现利润上缴的长期性。具体到国有企业则体现为通常只有25家营利性国有企业上缴利润。这25家国有企业也并非每年都需要上缴利润，如2009年只是20家上缴，而2010年25家均上缴了利润。

根据2010、2011年瑞典国有企业年度报告，整体上瑞典国有企业近3年主要的财务数据如右[3]2010、2011年瑞典国有企业年度报告可从中央政府办公室网站下载，网址：http：//www.government.se/，访问时间2013年11月18日。：

2.挪威

截至2012年，挪威直接投资的国有企业共71家，国有独资企业44家、国家持股超过50%的13家、国家持股低于50%的14家。国有企业总产值达近1万亿挪威克朗，占全国GDP的43%，雇员总数30.6万，占全国劳动人口10%。挪威国有企业依据国家所有权的目标，分为四类：一是营利性公司；二是附有总部功能的营利性公司；三是附有其它具体特定目的的营利性公司；四是附有行业政策目的的公司。在此基础上按照是否上市为标准可以划分为上市公司、第1-3类未上市公司、附有行业政策目的的公司。

根据挪威《宪法》第19条，议会在形式上是管理国有企业的最高机关。虽然挪威并没有设立统一管理全国国有企业的部门，仍然按照企业所属行业，由相应的行业主管部门进行管理[4]截止2013年3月，各部管理的国有企业分布为：贸易和工业部有26家，文化部10家，卫生部8家，石油能源部6家，农业与食品部5家，交通运输部4家，教育与研究部4家，财政部3家，渔业与海岸事务部2家，外交部1家，国防部1家，地方政府与发展部1家。。但值得注意的是挪威政府正逐渐将营利性国有企业移交贸易工业部统一管理，之所以如此的原因在于挪威政府认为政府的政策制定者、公共权力监督者和国有财产所有者的三种角色应当分离以减少职能上的冲突和加强政府行使所有权的责任。每个行业主管部门设立司处专门对国有企业进行管理以敦促企业完成相关产业政策，管理国有资产权益并对企业经营进行监督，如贸易工业部设立国有资产管理司管理贸工部所管辖的国有企业，能源部在行政预算与会计司下设立了国有资产管理处，负责管理国家参与油气活动等等。各部委行使国家所有权的主要依据是《有限责任公司法》[1]《挪威有限责任公司法》，http：//www.oslobors.no/ob_eng/Oslo-Boers/Regulations/Acts，访问时间2013年11月22日。、国家所有权政策及指南。挪威政府奉行积极的所有权政策，国家所有权必须以积极和专业的方式行使，国有企业的任务在于持续增值，产业发展和确保就业率。

单位：10亿瑞典克朗

挪威政府对以营利为目的的国有企业（第1-3类国有企业），政府不仅制订长期分红规划，还提出每年的分红计划，供企业董事会表决。对于附有行业政策目的的公司的国有企业原则上分红，但并不强制。政府之所以为营利性企业设定具体的回报目标在于强调它的投资应是可营利的，政府对于营利性企业设定回报率的基础是资本资产定价模型，尽管此种模式具有不确定的缺点，但在实践中由于缺乏更好的选择所以被广泛运用。挪威政府的分红政策分为长期政策和年度政策。长期政策一般是3-5年，需要分别考虑公司的经营策略、生命周期、资本结构、资本回报不足的反应、公司的投资历史、作为控制功能的分红政策及公司的竞争者这六个因素，而年度政策除需要考虑上述6个要素外，还需要考虑股份回购计划、公司次优决定的风险、资金流动状况、股份是否增发、近期是否有可营利投资行为等要素。

根据2011、2012年挪威国有企业年报，2012年底国家持有上市公司的股票价值达到4890亿挪威克朗，未上市公司的股份价值达到1030亿克朗。近三年财务数据如右[2]2012年挪威国有企业年度报告，下载网址：http://www.regjeringen.no/upload/NHD/StatensEierberetning2012/PDF/Eierberetning2012_engelsk_versjon.pdf，访问时间2013年11月28日。：

单位：百万挪威克朗

3.法国

法国是成熟的市场经济国家，也是国有经济成分比重较大的国家。它从20世纪30年代开始在近60年的时间里进行过三次大规模的国有化运动，形成了规模庞大的国有资产。截止2011年，法国直接投资的重要国有企业共有58家，主要分布在交通基础设施、国防、能源等领域[3]具体分布为：交通基础设施22家，国防10家，传媒5家，能源3家，交通3家，服务3家，不动产3家，金融服务1家，FSI（法国战略投资基金），其他领域4家，正在清算的国有企业6家。。法国国有经济占国民经济的比重大约40%。法国依据是否具有竞争性、存在规模经济、需要大量基础设施投资三项指标将国有企业划分为竞争性和非竞争性两种。

长期以来，法国对于国有企业的管理实行以经济和财政部为主，能源、交通、邮电和国防等部门管理各自的国有企业。2003年7月，财政部设立国家股权署以实现政府公共行政管理职能和国家所有权职能的相分离[4]2002年法国很多国有企业濒临破产。据统计，国有企业债务累计1800亿欧元，自由资金只有321亿欧元。为解决国有企业存在的问题，法国政府分别组织了两个研究小组，一个由私有部门的专家组成，另一个由议会调查委员会负责，调查研究法国国有企业的管理和发展情况。两个研究小组分别递交了研究报告，并得出了一致的结论：国家对于国有企业的监管方式需要改革，因此时任工业财政经济部长梅尔于2003年3月3日宣布建立“国家股权署”。。2012年，为更有效的行使股东权利，法国政府决定股权署除代表政府行使股东的权利外，还负责国有企业（除银行或保险业国有企业）的产业战略与政策。股权署履行职责的法律依据是2004年9月9日颁布的2004-963号法案（2011年1月31日修订）[1]2004-963 号法案，Decree no.2004-963 of 9 September 2004 establishing an agency with nationwide responsibility，the French Government Shareholding Agency（Agence des participations de l’état）Modified on 31 January 2011。，根据该法案股权署具体职责为：（1）股权署根据政府的决定和策略行使股东的权利，同时以国家股东的身份与其他部门协作完成政府的其他职责；（二）股权署参与政府与国有企业之间计划合同的形成，审查企业运营的各个环节，包括国有企业的兼并收购、转让、商业合作和研究开发，向财政部长建议企业的经营行为。（三）代表政府参加股东会，对公司管理层贯彻政府决策的一贯性进行监督；（四）参与（除政府代表）公司管理层的委任和罢免；（五）与相关部门协作评估公司管理层执行的管理政策；（六）审计公司的财务与管理行为；（七）与相关部门协作建议修改公司章程；（八）执行影响公司的资本交易。

法国政府与国有企业的计划合同一般涉及三方面的内容：一是充分体现政府政策意图的企业发展目标；二是企业的具体发展计划，如发展战略、投资计划、财务计划及在支持中小企业发展等方面应承担的责任；三是企业同国家股东的财政关系，包括企业应向国家上缴的利润及国家对企业应提供的预算资金。具体而言，股权署根据财政部长的指示，与每个企业订立计划合同时向其建议利润上缴的比例，国有企业就上缴利润的比例与股权署展开讨论以确定是否上缴及最终的上缴比例。法国国有企业按照税法规定除了缴纳增值税外，如有盈利则必须上缴所得税。国有企业缴纳完税收后，还需向国库上缴利润。国有企业向国库上缴利润后剩余的利润留归企业自行支配，主要用于企业的再投资和弥补亏损，其余主要用于企业职工的福利和奖励。

2010年，国家股权署管理的61家国有企业中有57家企业国有持股份额未发生变动，国有企业总资产从2009年的6508亿欧元增长至6602亿欧元。2011年预计获得44亿欧元的分红，股息分配率从2010年的59.50%下降至2011年的55.70%。自2005年开始，股息分配率的数据如右[2]2012年法国国有企业年度报告，http://www.ape.minefi.gouv.fr/sections/rapports_sur_l_etat/annual_reports_on_go，访问时间2013年11月19日。：

二、欧洲三国国有企业利润上缴制度的评析

政府作为股东所接受的分红（单位：10亿欧元）

1.国家所有权的完备是国有企业利润上缴制度的基础

OECD认为国有企业的管理大致形成了分权或行业部门模式、双重部门模式和集权模式三种组织形式[3]经济合作与发展组织：《有企业公司治理—对OECD成员国的调查》，李兆熙等译，〔北京〕中国财经经济出版社2008年版，第350页。。就本文所考察的三个国家的国家所有权行使主体集中或相对集中于某个专门的部门，前者如法国的股权署、后者如挪威的贸工部。各国之所以将国家所有权的行使主体集中或相对集中于一个主体，一方面可以实现政府的社会管理职能与国有企业经济职能的分离，避免角色上的冲突，保障政府的不同职能得到有效的履行；另一方面成立专门的国有资产监管机构，通过立法明确其法定职权和责任，可以实现国有资产监管机构的职责与权力的统一，有效避免多头管理的混乱。国有企业向政府利润上缴利润本就是国家所有权中收益的体现，而国家所有权集中行使的模式在很大程度上保证了国有企业利润上缴制度的统一性。同时这三国国有企业利润上缴制度之所以得到很好的运行，兼顾国家政策的稳定与市场经济的灵活，在很大程度得益于这三国国家所有权的行使体现出稳定性与灵活性相结合的特征。一方面，健全的法律制度对国家所有权的行使起着根本性的指引、规范、保障和激励作用，通过法律明确规定了各相关主体之间的权利义务关系，确定了各自的职责范围，使国家所有权的行使具有稳定性。另一方面，灵活的国家所有权政策不仅实现了国家对国有企业进行的有效监督，同时又能根据国际、国内社会经济的变化及时调整，优化国有企业治理机构及实现国有企业的社会责任。

2.不同类别国有企业的利润上缴要求不同

虽然这三国的国有企业绝对数量都不多，但都在国民经济中都扮演着重要的地位，尤其在2008年金融危机后，这些国有企业都承担起复苏经济、刺激投资的任务。这三国对国有企业的分多以营利性与非营利性作为主要标准，营利性国有企业以增值保值为主要目的，而非营利性国有企业则以实现社会责任为目标，但即使是营利性国有企业也应在一定范围承担社会责任。值得注意的是，不少国有企业兼具营利性与非营利性，对于这些企业经营行为性质的判断应视具体情况而定。因此对营利性国有企业与非营利性国有企业利润的上缴要求不同。由于非营利性国有企业承担的多是社会责任，因此并不要求其必须向国家上缴利润，但如果存在盈利，也应向国家上缴利润。而营利性国有企业应向国家上缴利润，但并不意味着所有的营利性国有企业必须每年都要向国家上缴利润，而是根据每个企业具体的情况而定。

3.国有企业利润上缴比例确定的共性

三国国有企业利润上缴比例的确定存在以下共性：一是由于这三国已经建立完善的国家所有权制度，坚持政企分离，因此国家所有权行使主体一般不直接参与企业的日常经营，让企业企业以独立的企业法人的身份出现，拥有充分的自主权，完全按市场方式经营。因此在国有企业利润上缴比例的确定方式上多表现为政府与国有企业的具体协商以确定上缴比例。如法国的国家股权署对企业的分红政策提出自己的建议，供企业的董事会表决或与企业展开协商。二是这三国在确定确定国有企业利润上缴比例时，需要考虑多种要素。如挪威政府分别制定长期分红政策和年度分红政策，长期政策一般是3-5年，需要分别考虑公司的经营策略、生命周期、资本结构、资本回报不足的反应、公司的投资历史、作为控制功能的分红政策及公司的竞争者这六个因素，而年度分红政策除需要考虑上述6个要素外，还需要考虑股份回购计划、公司次优决定的风险、资金流动状况、股份是否增发、近期是否存在可营利投资行为等要素同时各国国有企业上缴利润的比例普遍比较高，如法国平均要超过50%，其他国家国有企业分红比例至少要高于行业的平均分红率。三是三国都非常注重国有企业信息的披露，建立了规范的信息披露制度。三国每年都在网上公布国有企业年报供社会公众下载和查阅，不仅在年报中披露当年度政府实施哪些重大的国有企业资本投入及转让行为及依据，总结国有企业整体的收益及支出财务信息并说明造成收益及支出变化的因素有哪些，而且在年报中或单独提供具体的每个国有企业的经营行为及收益状况。

三、我国国有企业利润上缴制度的完善

我国以公有制为主导的国情和历史因素决定了国有企业无论在数量上还是在国民经济中所占的地位和份额，都不可与西方的国有企业相提并论。我国国有企业改革成功与否不仅关系到推进国家现代化、保障人民共同利益的实现与否，更是我国社会主义市场经济体制构建与完善的关键环节。随着国有企业市场化改革的深入，我国国有企业利润持续增长的背后则是其长达十几年的时间未向国家上缴过利润，引发国有资本逐利本能及规模扩张的冲动越来越强。因此通过国有企业利润上缴制度实现对国有资本经营收益的分配以约束和利用国有资本，改变国有企业收入分配不公势在必行。我国国有企业利润上缴制度可从以下几个方面进行完善：

1.国家所有权行使的完善

虽然我国颁布了《企业国有资产法》（下称国资法）作为国家所有权行使的主要法律依据，国资委作为出资人代表行使国家所有权，与上述三国无异。但事实上，我国国家所有权行使所面临的问题及需要完善的方面包括：一是国有企业数量庞大，多处于竞争性领域，国有经济布局的战略性调整还需要很长一段时间，应妥善处理国有资本营利性与公共性之间的关系。营利性是其公共性的物质基础，公共性则是营利性所要实现的最终目标，在此过程中，方式与目标之间又可能发生偏转甚至异化，因此在国家所有权制度设计上应实现对国有资本的发展过程与结果进行监督控制，以保证其公共性目标的实现。二是我国国有企业属于全民，“国有股东”的意志往往反映为长官意志或内部人控制，既避免不了软预算约束投资决策的失误，也克服不了权力寻租因而导致国有资产严重流失的弊端[1]，因此国家所有权的行使应明确收益权如何行使，具体行使程序。尤其在国有控股、参股公司中国资委如何在不干涉企业自主经营权的前提下行使国有股权。三是由于国资委独立性的缺乏，政府习惯于利用行政权力对国家所有权的行使进行非理性、非规律的干预。国家所有权的制度设计要保证国资委的独立性与专业性，真正实现政企分离。

2.国有企业利润上缴比例确定的完善

我国国有独资企业利润上缴比例确定的完善可从两个方面展开：

（1）我国国有独资企业利润上缴比例的确定依据

就欧洲三国的经验来看，国有企业利润上缴比例的确定体现出灵活性与稳定性的结合，在考虑到不同类别及每个国有企业差异的基础上保证国有企业利润上缴比例至少要高于行业的平均分红率。由于我国国有企业数量众多，采用一对一协商的方式显然成本太高。我国目前中央国有独资企业上缴利润比例的确定采用的是将企业分类适用不同比例的办法，这种办法能否达到预期效果则依赖于企业划分标准和上缴比例标准的合理性。相较于中央的规定，省级政府的规定则各具特色，形成了统一比例制[2]、不规定比例制[3]、浮动比例制[4]、最低比例制[5]、分类使用不同比例制[6]等模式。虽然省级政府进行了有益的尝试，但统一比例制忽视了营利性国有企业与非营利性的利润上缴应区别对待，不规定比例最大的缺点在于缺乏明确的预见性，国有企业无法预测自己的上缴利润，浮动比例制虽然在在一定程度上克服利润上缴比例不够灵活的缺陷，但事实上所谓的浮动不过是以比例区间取代了确定的比例。本文认为我国国有独资企业利润上缴比例的应是稳定性与灵活性的结合。稳定性意味着对国有企业上缴利润的刚性约束，保证财政收入的稳定性。而灵活性则表示要充分考虑不同行业，不同类型的国有企业在不同期间所负担的职责是不同，这种差别应反映到上缴利润比例的确定中去。因此国有独资企业利润上缴比例的确定应采纳具有双层结构的浮动比例制，每家国企的上缴比例由一个固定部分和一个可变部分组成。同一行业的国有企业适用同一固定比例，固定比例的确定应以国有企业所在行业资本投资的报酬率为基础，综合考虑国有经济布局调整、产业政策等因素加以确定，而可变部分则由各级国资委根据每个国有企业的具体情况确定灵活的上缴比例。

（2）国有独资企业利润比例的确定方式

就上述三国的经验来看，权力机关基本不干涉国有企业利润上缴比例的确定，将其视为企业的经营行为，因此由政府与国有企业谈判产生。从《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的颁布主体来看，我国国国有独资企业利润上缴比例确定的权利由财政部门与国资部门具体行使。但从《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》的发布主体来看，似乎又是由财政部单独决定利润上缴的比例。本文认为国有企业利润上缴比例的确定应由国资委所主导，这不仅是国资委履行出资人职责的要求，也是保障国有企业顺利上缴利润的重要条件。在国有资本经营预算中存在两种性质不同的法律关系：一是因确定国有资本收益收缴数额产生的企业与出资人之间的利润分配关系；二是因国有资本收益的具体收缴产生的企业与政府财政部门之间的财政关系。换言之，收益权是确定国有资本收益收缴数额的依据。国有资本收益权是国家所有权或股东权的重要组成部分，其行使应遵循法定原则，由法定主体按照法定程序行使。根据《国资法》，国资委是法定专门的出资人权利行使者，理应代表全民依法行使收益权。在国有企业利润上缴的过程中，财政部门享有利润收缴、利润复核及利润催缴的权力，保障国有企业上缴利润及时、足额纳入国库。财政部门享有利润上缴权的原因在于国有企业上缴的利润应纳入财政收入，财政部门作为财政管理机关，出于财政的统一性和完整性理应对国有企业利润享有收缴的权力。利润复核权是指财政部门对经过国资委审核后的企业上报的国有资本收益申报表及相关材料具有复核的权力，是对国资委的国有资本收益权监督的权力。而之所以赋予财政部门利润催缴的权力，不仅是利润收缴权的延伸，更是国有企业上缴利润及时、足额必要保证。