探析民贸民品贷款贴息政策的实施成效———关于湖北省民贸民品贷款贴息政策执行情况的调查报告

●龚 勋

探析民贸民品贷款贴息政策的实施成效
———关于湖北省民贸民品贷款贴息政策执行情况的调查报告

●龚 勋

自财政部、中国人民银行、国家民宗委2012年联合出台 《民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法》（财金 【2012】139号）（以下简称《贴息办法》）以来，民族贸易和民族特需商品生产贷款（以下简称“民贸民品贷款”）贴息资金管理模式发生了重大变化，由过去中国人民银行内部预算管理转变为财政部、中国人民银行、国家民宗委“三龙治水”的公共财政预算管理新体制。为了解新模式运行效果，近期，财政部驻湖北专员办对湖北省民贸民品贷款贴息资金使用管理情况进行了专项核查，并将调研工作贯穿其中，总结民贸民品贷款贴息工作的成效和经验，深入剖析所发现问题的成因，为进一步完善财政贴息政策提供决策参考。

一、民贸民品贷款贴息政策有力促进了民族地区经济发展

总体上看，自《贴息办法》实施以来，经各级财政部门、中国人民银行分支机构及地方民宗部门通力合作，国家民族优惠政策得到了落实，有效降低了民族企业的资金成本，弥补了民族企业流动资金不足，对民族地区经济发展起到了积极的推动作用。

一是湖北省民贸民品优惠利率贷款及贴息额逐年递增，发展势头良好。2013年优惠利率审核贴息额同比增长47.4%，2014年前两季度审核贴息额同比增长38.6%，表明财政贴息的支持力度逐步加大。

二是贴息范围逐步扩大，实现了优惠政策对全省民族自治地方及散居少数民族城市的全覆盖。目前全省优惠利率涉及22个县市，覆盖了全省民族自治地方“一州两县”及武汉、襄阳、咸宁、十堰等散居少数民族城市。其中，恩施和宜昌10个县市属地处武陵山区的国家或省重点贫困县，是利差补贴主要对象，对国家集中连片扶贫战略的实施具有重要意义。

三是受益企业大幅增加，有效支持了民族企业发展壮大。2012年，全省优惠利率贴息受惠企业508家，比上年增加140余家，受益面占全部民贸民品企业的49.6%。2013年至2014年前两季度，全省受惠企业季均达569家，优惠利率贴息对降低企业融资成本，支持民族企业发展发挥了重要作用。

四是优惠利率政策杠杆效应明显，成为拉动地方民族经济发展的重要引擎。在利差补贴政策扶持下，部分受益企业不仅辐射地方的龙头作用增强，而且保障了少数民族生产生活必需品的有效供给，维护了民族团结和稳定。如长阳县深入实施农民“金饭碗”和“五个一”工程，高起点、高标准建设油茶、核桃、魔芋、栀果和茶叶示范基地。襄阳定点企业生产的白棉布、腊羽纱等产品主要销往少数民族聚居地；武汉清真牛羊加工公司拥有武汉地区唯一的1300吨清真冷库，负责武汉地区清真肉类食品冷藏及清真牛羊肉屠宰、生产供应，为保障和繁荣武汉清真肉食市场，满足少数民族群众生活需要，促进民族团结和社会稳定起到了重要作用。

二、存在的问题

从实际核查情况看，民贸民品贷款贴息工作还存在诸多薄弱环节和不容忽视的问题，特别是在政策执行过程中偏离《贴息办法》规定的现象较为突出。

（一）贴息资金的申请把关不严，存在审核漏洞

《贴息办法》规定，地方民族工作部门对企业资质、优惠利率贷款用途进行审核，中国人民银行分支机构对贴息资金计算、贷款是否符合补贴范围、利率政策是否合规等进行审核，因此，地方民族工作部门和中国人民银行分支机构实际上对贴息资金的申请把关，但核查发现，地方民族工作部门和中国人民银行分支机构审核把关流于形式，贴息资金的申请审核仅仅依据企业和银行报送资料进行书面审核，未对资料真实性进行核查，且审核过程缺乏书面记录，缺乏有效内部控制手段，使得贴息资金审核把关形同虚设，出现虚假资料骗取财政贴息资金现象。

一是以虚假资料获取民贸民品企业资格认定，对部分民贸民品认定资格企业延伸核查发现，有的企业申报资料与实际情况差异较大，实际并不具备民族贸易企业认定条件；有的企业实际经营与民贸民品无任何关联，仅仅在营业执照中加入相关内容便获得资格认定，如某贸易有限公司申报资料载明经销范围主要为民族地区农副产品，现场核查发现该公司2013年实际经销化工产品，与申报经营范围大相径庭。二是部分用途不合规贷款获得财政贴息，部分企业贷款实际为固定资产或工程项目贷款，甚至是个人贷款，却以企业贷款名义申报骗取贴息，如某承贷金融机构通过变换贷款合同和借据的方式，将对个人贷款变换为对企业贷款申报。三是审核内控机制缺失，随意性较大，同一标的贷款出现部分时段审核予以贴息，部分时段审核不予贴息的情形，且相关审核过程缺失书面记录，无从核实。

（二）申请贴息办理流程不符合政策规定，存在诸多隐患

《贴息办法》规定，民贸民品贷款贴息资金申请是在各承贷行执行比一年期基准利率低2.88%的优惠利率后，由各承贷行对优惠利差部分申请贴息，是国家财政对承贷行执行优惠利率政策的补偿。但核查发现，湖北省各承贷银行在实际执行过程中，违背《贴息办法》的规定，未按照民贸民品贷款优惠利率政策发放贷款，在执行优惠利率政策中，将作为财政贴息优惠利差的2.88%部分利息先向贷款企业收取，在贴息资金下达后再返还贷款企业，使中央财政向承贷行发放的财政贴息变成向各民贸民品贷款企业发放的优惠利差的补贴。

一是违背了优惠利率政策，提高了民族企业融资成本，民贸民品企业普遍无法按照一年期基准利率下浮 2.88个百分点的优惠利率获得贷款，如对某州民贸民品企业实地核查发现，承贷金融机构发放民贸民品贷款实际利率普遍上浮30%-40%。二是容易造成贷款申报数据与实际数据脱节，部分贷款已经提前还款而依旧按原贷款日期申请贴息，如某承贷金融机构向某食品有限公司发放一年期流动资金贷款460万元，企业提前7个月还款，承贷行仍按原贷款期限多申报贴息1.71万元。三是会计核算不当，存在漏税风险，如部分民贸民品企业收到贴息资金后，未及时冲减贷款期间财务费用，而是作为营业外收入，造成损益不实，漏缴企业所得税问题。

（三）银企串通虚报贷款资料获取贴息，优惠利率名存实亡

《贴息办法》规定，各承贷行对民贸民品企业按中国人民银行规定的民贸民品贷款优惠利率政策发放流动资金贷款，但核查发现，在利率市场化背景下，绝大部分民贸民品贷款利率上浮，民贸民品贷款优惠利率政策实际上名存实亡，而企业和承贷行为了获取财政贴息，采取各种手段对利率上浮予以隐瞒，通过虚报贷款资料申请获取财政贴息资金。

一是采取阴阳合同方式，申报贴息贷款合同为优惠利率，而实际执行利率高于优惠利率，如某承贷金融机构向某果品有限公司、某农业有限公司、某制造有限公司发放贷款时，签署两份同一标的贷款合同，约定优惠利率合同仅用于申报贴息，实际合同分别按照8.28%、7.98%、7.8%执行。二是采取附加协议方式，优惠利率外附加收取利息，如某承贷金融机构是当地民贸民品贷款最大承贷行，经核查，该金融机构虽然在贷款合同中标明为优惠利率，但采取附加协议方式，约定按上浮附加收取利息，部分贷款利率上浮比例超过80%。三是合同利率外以中间业务收费形式收取费用,如部分承贷行以会计结算服务费、资金监管费、贷款手续费及财务顾问费等形式向贷款企业收取差额利息。

（四）贷款监管不严，存在挪用改变贷款用途行为

《贴息办法》规定，享受贴息政策的民贸民品优惠利率贷款范围为经销少数民族特需商品、生产生活必需品、药品、书籍及收购少数民族农副产品所需要的流动资金贷款，并规定金融机构应配合相关部门对贷款企业资金用途的监督检查，但核查发现，部分承贷行对贷款用途疏于监控，导致出现挪用民贸民品贷款资金现象。

一是虚构采购合同，以支付货款名义套取贷款资金挪作他用，如某承贷金融机构2013年向某油脂有限责任公司发放贷款940万元，以支付原材料收购款名义将资金支付到郑某个人账户，而经核实郑某实际为该公司出纳，贷款资金被挪作他用。二是通过关联交易方式，将民贸民品企业贷款转移至其他企业使用，如某承贷金融机构2013年向甲药业有限公司发放贷款2000万元，该公司于次日将该贷款资金转借给关联方乙药业有限公司使用。三是承贷行放款监控不严，导致部分民贸民品贷款被改变用途，有的甚至流向房地产或民间借贷领域，如某承贷金融机构2014年向某公园有限公司发放贷款2600万元，该公司将贷款资金通过自然人账户周转后转至某置业有限公司用于房地产项目；再如某承贷金融机构 2013年向某实业有限公司发放贷款2000万元用于收购原材料，经核实发现，其中的1150万元支付给某投资管理有限责任公司用于民间借贷。

（五）贴息资金拨付不及时，核算管理方面存在薄弱环节

《贴息办法》规定，省（区）级财政部门在收到终审意见后2个工作日内进行复核，复核后向承贷金融机构支付贴息资金，但核查发现，各级地方财政部门普遍存在贴息资金拨付不及时现象，其中省级延迟85天、州级延迟20天，县级延迟72天，远超过《贴息办法》规定的2天期限，导致无法实现按季贴息的政策目标。

另外，在贴息资金核算管理方面也存在一些薄弱环节，如部分地方财政将预算贴息资金转移到财政专户管理，部分贴息资金预算科目不规范及退回贴息未及时清理等方面问题，表明贴息资金精细化管理与政策规定还存在差距。

三、成因剖析

在核查发现问题的同时，该办核查人员深入民族地区，采取走访企业、部门座谈等方式对问题成因进行了细致剖析，主要原因包括以下三个方面：

一是部分民族地区对民贸民品优惠利率贷款贴息政策认识存在偏差。有“重规模、轻合规”倾向，片面追求扩大民贸民品优惠贷款规模，忽视了财政贴息资金的合规性要求，有的地方政府甚至将贴息贷款增幅指标作为硬性条件列入相关职能部门目标考核，导致出现人为放宽审核标准，不合规企业及贷款混入贴息范围现象。

二是贷款利率的市场化定价与统一优惠利率之间存在矛盾。随着利率市场化改革的不断深入，各承贷银行对贷款采取了有差别的灵活的利率浮动，并且商业银行贷款以上浮为主，而民贸民品优惠政策中明确规定了贷款利率不允许上浮，此项规定很大程度上制约了民贸民品优惠政策的推广，如对某民族县最大的民贸企业——某采花毛尖茶叶有限公司实地调研发现，该企业规模大、经营状况良好且房产抵押物充足，属于商业银行优质客户，其商业银行贷款最低年利率为6.9%，高于一年期标准利率，因此，其他中小民贸民品企业更不可能在利率市场化定价中从商业银行获得政策规定的优惠利率贷款，造成“有价无市”的尴尬局面，结合该办在核查中发现大量贴息贷款未执行优惠利率政策的违规现象，表明民贸民品贷款优惠利率政策亟待调整。

三是贴息资金拨付的时效性与当前地方财政预算管理体制存在矛盾。根据现行政策，贴息资金实际上是商业银行按季收取民贸民品贷款利息的组成部分，但由于当前地方财政预算管理普遍采取预算资金拨付需向地方分管领导报签制度，往往拨付时间会大大超过政策规定期限，而承贷行出于内部考核压力，不愿承担利息逾期，而采取先向企业收息、待贴息资金到位后再转拨给企业的操作流程。

四、相关建议

一是提高认识，强化大局规范意识。各级民族地区政府及相关职能部门自身要提高认识，加强对中央政策及相关文件的学习，认真、深刻领会政策精髓，改变“重规模、轻合规”的错误倾向，坚决将中央政策贯彻执行到位。相关职能部门应不断强化自身规范意识，一方面加强政策宣传引导，鼓励符合条件的企业和金融机构积极申报贴息；另一方面严格审核把关，强化内部控制，坚决维护财经纪律严肃性。

二是严格把关，完善审核操作流程。完善贴息资金申请审核内控机制，根据部门分工制订操作细则，地方民族工作部门应确保民贸民品优惠利率贷款的发放和使用符合政策规定，对贷款相关申请资料，及时进行登记和存档。人民银行各分支机构应重点对承贷金融机构贴息资金申请资料真实性进行审核，并对金融机构发放民贸民品贷款执行优惠利率政策情况进行检查，确保贴息金额的计算、贷款符合补贴范围和利率政策真实合规。

三是与时俱进，调整优惠利率政策。根据贷款利率市场化的客观要求，适时调整民贸民品贷款优惠利率政策，建议优惠利率由现行的一年期流动资金贷款基准利率下浮2.88个百分点改为上浮2.88个百分点，其中承贷行按基准利率向企业收取，上浮部分由财政予以贴息，并根据利率市场定价情况定期对上浮比例进行调整。

四是精细管理，保证贴息资金安全高效。地方财政部门应加强贴息资金拨付的全过程管理，严格规范申报审核流程，保证财政资金及时到位，在申报环节要按照相关文件规定时间按时申报、备案，并及时完成相关审核工作；在拨付环节要做好准备工作，严格在规定时间内将资金拨付到位，并跟踪监督贴息资金的核算使用情况，确保贴息资金安全高效。

五是加强督查，严厉查处违规行为。地方财政部门对行政区域内民贸民品贷款贴息资金申请工作进行指导，做好贴息资金审核拨付的组织协调工作，并定期会同地方民族工作部门和中国人民银行分支机构对相关工作进行检查。承贷金融机构应根据中央和湖北省民贸民品贷款贴息政策规定，严格执行中国人民银行规定的优惠政策，优惠贷款利率不得上浮，不得以代企业理财等附加形式变相收取企业利息。对有弄虚作假行为的企业，不再对其贷款实行优惠利率。

六是注重绩效，发挥政策杠杆效应。应充分发挥财政贴息资金的杠杆效应，加强对相关金融机构的宣传引导，及时向其传达解释中央政策精神，鼓励更多符合条件的金融机构积极参与民贸民品贷款工作，按照中央政策导向鼓励金融机构在规范中求发展，在政策中找机遇，将业务发展方向汇入到中央财政金融政策的大潮流中，实现中央财政金融政策目标与金融机构自身发展的双赢。■

财政部驻湖北专员办）