财政政策“拉力”：鼓励人口流入重点、优化开发区

●杨 璟

财政政策“拉力”：鼓励人口流入重点、优化开发区

●杨 璟

一、财政政策与人口流动的相互关系

财政政策是由若干个要素构成的系统，而每一构成要素的内容又不同。财政政策要素的职能只有通过政策要素间的配合才可能转化为政策的整体功能，同时，政策整体的功能也只有通过与区域客观经济环境相协调才会产生积极的政策效应。财政政策影响人口流动的目标是实现人口长期均衡与经济社会发展的和谐统一，即在相当长时期内，人口的均衡发展与经济社会发展水平协调一致、与资源环境承载能力相匹配，并且人口规模适度、素质优良、结构优化、分布合理，促进统筹人口与区域经济社会协调发展。

随着人口流动多元化程度加深，人口流动不仅对财政政策有明显的影响，也要求财政政策改变其原有的被动适应局面，主动应对人口流动问题并作出政策性引导和积极调整，更好地发挥人口流动的积极影响，避免其对经济发展的干扰作用。人口流动导致劳动力在市场力量的支配下，从生产率较低的地区和部门流向生产力较高的地区和部门，将会带来劳动力个人收入水平的提高和区域社会总福利的改进，这是推动区域经济社会协调发展的根本性力量，也是促进工业化、城市化、现代化发展的基本规律。

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中提出：“按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落居；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。”国务院关于人口发展十一五规划和2020年规划中也明确提出“在主体功能区建设中引导人口自愿、有序、平稳流动。”针对当前人口区域分布与区域单元不协调的现实，在主体功能区中推进人口合理再分布,有利于实现人口与经济社会发展、资源环境承载能力的均衡，促进经济社会又好又快协调发展。

二、主体功能区之间人口流动离不开财政政策“拉力”

主体功能区人口流动的重点和难点主要是限制开发区的超载人口向优化开发区、重点开发区流动。因此，通过确定主体功能分区，针对不同主体功能区的特点，确定不同的财政政策引导人口流动取向，促使生态资源和公共资源，向自然资源和社会经济承载量较大的地区迁移，引导主体功能区内人口合理分布和有序迁移，逐步形成以优化开发区为龙头，带动重点开发区、限制开发区、禁止开发区的产业集聚发展和人口分布、环境保护相协调的社会经济发展战略格局。

（一）重点开发区人口流动思路及其主要措施

1、重点开发区的人口流动思路。重点开发区经济总量占地方经济总量比值较高，但各重点开发区的经济发展水平有差异，东部地区人口与产业较集中，交通便利，城镇化率较高，但资源环境承载力不足，人口有待稳定发展；中西部地区交通条件较差，经济发展水平较低，发展潜力有限，人口吸纳能力不高。因此，重点开发区人口流动的战略重点是：利用财政政策稳定人口规模、积极推进人口新型城镇化，调整产业结构，促进人口加快集聚，改善城市基础设施和公共服务，提高人口城镇化质量、实现经济持续增长。同时，重点开发区的城市规划和建设要预留吸纳外来人口的空间，提高城市的人口承载能力，实现人口较大规模增长。为此，重点开发区人口流动要利用财政政策推动小城镇户籍制度改革，促进新型城镇建设，大力扶持企业的发展，引导农村剩余劳动力有序地向新型城镇转移就业，放宽户口政策，促进新型城镇户籍管理制度改革顺利进行。

2、重点开发区人口流动主要措施。一是实现区内人口总量的动态平衡，鼓励区内人口向邻近城镇流动，提高人口集聚程度；加快新型城镇化步伐，加强基础设施的建设，引导产业集中布局，增强人口吸纳能力；优化区内产业结构，加大非资源性产业的比重，移出资源消耗量大、环境污染重的企业，积极发展循环型农业经济和特色优势农业，完善耕地占补平衡制度，严格保护耕地。二是改善流动人口社会融入机制，鼓励区内有稳定就业和住所的外来流动人口定居落户。建立鼓励农民进城就业的长效机制，如：开发小套户农民工住房，免除或降低农民工子女入学的各种费用，降低农民就业成本。积极改革户籍管理体制。探索以居住证代替暂住证，并让持证者享有某些市民待遇，享受与市民同等的就业及医疗服务，对符合条件的给予办理常住户口等。实行免费职业介绍，消除城乡劳动力市场界线，以增强重点开发区对农民的拉力等。三是进一步改善软环境，为来区内就业者实行“一站式”办事制度，提供优质服务，提高办事透明度和办事效率，驻地户政中心对符合落户条件的直接办理，为来区内创业者提供宽松的外部环境，用归属感来吸引一切有能力的人来投资兴业，引导更多的人才为重点开发区做贡献。四是户籍和流动人口政策。根据重点开发区对人口规模的规划，对区内人口机械增长有关政策进行改革，取消户籍限制，探索建立城乡一体的户籍管理制度，促进人才自由、合理流动。

（二）优化开发区人口流动思路及其主要措施

1、优化开发区的人口流动思路。优化开发区人口与产业集聚，城镇化率较高，交通便利，具有较大发展空间，人口与资源环境协调状态良好，人口吸纳能力较强。优化开发区的人口流动战略重点是：实施“增强吸纳能力、扩大人口规模、推进产业集聚”的财政支持政策，提高人口密度，实现社会经济又快又好发展。同时，要做好生态环境保护，在推进工业化和城镇化进程中减少对生态环境的破坏，强化区内的基础设施和公共服务，提高本区的人口承载能力，使周边人口向本区集聚，发挥优化开发区的经济辐射带动作用。为此，优化开发区要进一步优化人口布局，合理控制区中心的人口规模，与产业和空间优化同步，引导人口向周边重点开发区转移，形成人口合理有序的分布格局。

2、优化开发区人口流动主要措施。一是实行积极的人口迁移户籍政策，科学合理调控迁入总量、优化迁入结构、促进人口合理分布，吸引高层次人才，促进经济社会协调快速发展。区内实行城乡一体的户口登记制度，取消各种户口性质，按照实际居住地统一登记为居民户口。二是实施人口迁移户籍条件准入制度。把具有固定住所、合法职业和收入作为基本条件，同时，结合年龄、文化程度、职业能力、纳税、投资、养老保险等方面的条件，综合作为准予迁入区内常住户口的依据。其它人口功能区的人口迁入优化开发区落户，实行相同的准入条件。三是凡录用安置、毕业生就业、经有关部门批准调动工作、投靠亲属等迁入区内办理常住户口的所有人员，都可以落户优化开发区。四是在劳动力流动迁移的过程中，政府及相关部门要努力确保他们的劳动经济权益，努力改善他们的生存和工作状况，从而实现人口的开发性迁移，促进优化开发区的标杆功能。

三、利用财政政策“拉力”，鼓励人口流入重点、优化开发区

（一）增强公共财政对流动人口的服务能力

经费投入不足，支出结构不尽合理是阻碍公共服务均等化目标达成的主要因素。为了增强公共财政对流动人口的服务能力，将常住人口作为财政划分依据来调整各级政府之间的财政分配关系。探索根据重点、优化开发区常住人口数量，编制地方和部门预算，将流动人口纳入公共财政覆盖范围。对人口流出地区，尝试通过对农村劳动力转移就业来进行奖励等转移支付方式来解决财政缺口，鼓励人口流动。建立流动人口专项资金转移支付制度，形成中央和地方财政共担机制。设立流动人口专项资金，中央财政根据输入地吸纳流动人口数量给予资金转移支付支持。对吸纳流动人口较多的重点、优化开发区补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施，并通过转移支付专项资金做好基础设施扩容，增强城市的综合承载能力。

（二）优化财政支出结构，加强流动人口的社会保障

一要坚持民生导向的公共策略。我国当前的财政支出结构，其经济性和建设性较为显著，但是其社会性和再分配性相对较弱。从财政平衡以及满足社会需求角度而言，财政体制应当更加关注再分配领域，减小购买性支出比例，扩大转移性支出比重，并力争财政支出向民生、人力资本和社会资本倾斜。二要加强重点、优化开发区经费保障，把流动人口服务管理工作经费、聘用协管员以及综合信息平台建设的费用纳入同级财政预算，确保有钱办事。三要建立流动人口保障专项基金，满足流动人口多元需求。因为流动人口群体总体上在社会中处于弱势地位，相较于常住人口面临的社会风险更多，社会问题更复杂，更需要来自政府的支持。因此，以一定比例的社会保障资金建立流动人口专项基金项目，基金所有权归地方政府，各重点、优化开发区建立管理中心，负责应对流动人口福利改善、突发事件和对有特殊需求的流动人口提供贷款和必要的资助。四要保障流动人口子女平等接受义务教育。重点、优化开发区政府要承担起流动人口同住子女义务教育的责任，将流动人口子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收流动人口子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。

（三）充分发挥财政政策促进重点、优化开发区就业的社会功能

扩大财政支出，调整支出的方向以优化国民经济结构，如向有着良好的经济效益、解决就业人数多的行业或产业倾斜可以很明显地推动社会就业。同时有步骤地培育区域性和城乡统一的劳动力市场，鼓励重点、优化开发区吸纳下岗失业人口和农村潜在的剩余人口，引导人口有序流动和合理分布。疏通劳动力流通渠道，强化劳动力市场管理。按市场化、产业化的要求，从机构组织、教育培训、劳务信息、供求接轨、就业安置、权益保障等方面进一步规范劳动力市场行为，同时，要有针对性地组织职业培训和法律普及活动，以提高流动人口劳动的技能和自我保护意识，从而促进就业。■

铜陵学院财税与公共管理学院）