集体行动的村庄有组织建设模式探讨——以花都区毕村为例

◎ 冯财坚 王世福

集体行动的村庄有组织建设模式探讨
——以花都区毕村为例

◎ 冯财坚 王世福

农用地被征收，村庄建设用地开发权被压制，征用制度的缺陷以及村庄引导政策的缺失，往往容易导致城市边缘的村庄无序及低效开发，从而形成环境恶劣、效益低下的城边村或城中村，导致集体土地与土地开发权的矛盾日益明显。本文以广州东风日产边上的毕村为例，在保留村民宅基地的前提下，通过宅基地置换、多余用地集中建设以及增益公共还原等政策，探讨村庄的有组织建设模式并以此推动村集体行动，形成良好的村庄形态，以及高效的集体资产建设。

土地开发权 开发效益 无组织建设 有组织建设

一、土地产权与开发收益

（一）土地产权

我国《物权法》规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”但是土地作为特殊商品，具有稀缺性、不可还原性和外部性的特点，与其他资产的产权也有不同之处：①土地的使用和开发受到国家政策和土地规划的限制，需遵循国家土地管理系列法律和相关规划的要求；②土地的出租和收益要受国家政策限制；③为公众利益的前提下，政府可以强制收回土地；④土地具有外部性，开发和使用受到周边环境的影响；⑤业主出售部分土地地块受限，政府为避免土地过分细化会要求业主整块出售土地。综上，土地由于其特殊性，其产权受到了相应的限制。

（二）土地开发权

由于土地的不可移动性及对城市物质形态的承载性，土地产权有其独特的权属：土地开发权。土地开发权是指为满足发展的需求，变更农用地为建设用地并在其地上地下修建、敷设建筑物、管线、构筑物的权利。

我国采用的是土地国有和土地集体所有制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国家拥有国有土地的所有权利，而土地市场出让的只是一定时期内的土地使用权与开发权。集体所有土地归村集体所有，其使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。集体所有土地通过征收转为国有土地方可进行其他土地开发建设。总的而言，中国的开发权与所有权部分分离，国家依然掌握几乎所有土地的开发权。

（三）开发效益

开发效益即使通过土地开发使原有的农用地转化成其他用地从而获取的收益。通过杜能·阿朗索的区位理论能简单说明开发权的收益：在一个单中心的城市、匀质的土地上，因交通成本离城市（市场）中心越远而越高，区位地租/地价离城市（市场）中心越远而越低。由于不同用途的土地能承受的租金有差别，付租能力高的自然会占据区位好的位置，而付租能力差的自然退到离城市中心区远的位置。

随着城市的发展，人口增加、基础设施完善、交通成本降低，往往导致城市建成区的蔓延、城市规模以及城市建设用地增大。原本作为城市边缘区的村庄由于区位的改善，地租有了相应的提高，比耕地付租能力更高的城市其他用地就会进行扩张，占据原有的城市边缘区，城市的边界也随之外移。在新、旧两条城市边界间的耕地逐渐被开发成城市建设用地，这也就是我们所说的城市蔓延。在这个区间，预期最佳用途的区位地租/地价与耕地地租/地价的差价就是耕地的开发收益。

二、集体土地与开发权的矛盾

（一）被压抑的土地开发权

在市场经济体制的一般要求下，开发收益的收益主体有两个，一为主要收益主体，土地所有人——村集体；二为投资基础设施，为土地增值做出重要付出的主体——政府。但事实并非如此，集体土地的开发权和开发收益被现行的《土地管理法》严重剥夺。根据《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，即集体土地的开发只能用于低效益的农业经营、公共建设和自住住宅，不能进行市场开发、不能享受开发收益、不能享受区位地租，村集体土地要进行市场开发的方式只有一种——国家征用土地。

国家基于公众利益而征用集体土地世界各地均存在，本无可厚非。但是现今我国实行的制度规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，也就是说，集体土地“涨价归公”，村民不能享受集体土地的开发收益，所有收益归国家所有。有研究表明，在征地过程中，补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50①。因此，在土地区位地租增值的情况下，原来拥有土地所有权村集体并没有因为他们的土地被开发而获得开发收益。

（二）现行土地征用政策的不足

在现行的土地征收政策中，缺乏对村集体建设用地和宅基地明确的补偿标准及界定，但明确规定耕地补偿测算标准，即为以前三年耕地的平均产值的6-10倍，征地补偿较低。因此政府在征用集体土地的时候，为了减少征收成本、降低征收阻力及矛盾，多采用绕开村庄建设用地只征用非建设用地的方式来满足城市快速发展对土地资源的需求。这也是为什么城中村的边界不完整的主要原因。

另外，由于村庄的管理多属于村委的自管理，多代表的是村民的利益，具有小农性以及排他性，与上层政府以及社会公众利益常有冲突，因此政府在征收完耕地后少有对村庄进行指引与发展建议。这样的征用政策背后，往往导致很多问题：

1.失地农民生计问题。由于传统农民又缺乏投资理财能力且技能单一，大多村民突然丧失赖以生存的土地，难以融入新的环境，用完征地补偿后，村民的生计成了重要的问题。

2.村庄成为规划管理盲区。由于征地后缺乏相应的政策引导、村集体的自管理水平有限，往往导致村内配套设施及管理措施跟不上，村民改建、扩建、抢建等违法建设现象频繁，屡禁不止，引发基础公共设施匮乏、卫生环境差等问题，也大大增加了日后再进行村庄改造的难度和成本。

3.村庄成为孤岛。村庄外围耕地均被征收后，村建设用地就成为了城市中异质的孤岛，城、村依然处于城乡二元结构的总体体系下。缺少积极互利的互动关系，村庄容易形成城市中真正的孤岛。

4.建设用地不完整。我国的村庄多是长期自然发展而成，受地形和环境影响大，因此村庄的边界多为不规则的曲线。但是征地过程却又是基本按照村庄边界征收，因此往往导致村庄建设用地周边的用地不完整，容易形成以村建设用地为中心的大地块，道路系统不完善，可达性差，因此也阻碍了村庄的发展。

针对集体土地与开发权的矛盾，曾经有争论提到是否应该以土地用途改变后的土地价格土地的征收价格，而不应该以耕地的倍数产值作为标准，从而保障被征收农民开发权。笔者无意于参与这种争论，笔者认为，在征地的过程中，政府投资把耕地的地租提高，然后换取耕地的开发权和大部分开发收益；而农民则是丧失了大部分耕地，换取了剩余建设用地的区位优势。过程中虽说有失公平，但如果处理得当，也并非难以接受。于村民而言，如何高效利用仅有的土地区位效益，并使其形成高效的可持续的机制，比提高单次的土地征收补偿更具意义及可行性。

三、大型工业开发效益推动的村庄建设模式

（一）大型工业建设与开发效益

近年来，建设专业镇实现工业化及城镇化的方式所带来的弊端日益突出，因此集聚性工业园区成为如今带动城市化的主要方式。大型工业园区的入驻，必然提高周边地区开发的利益增值，而增值主要由于以下几个方面的影响：①为建设工业园区而进行的公共及基础设施建设，包括道路、市政、公共服务设施等的完善；②城镇随着工业区的建设所导致的拓展，进而影响周边土地区位条件③大型工业园区带来大量的外来人口，导致周边地区人口的大量增加以及人口结构的变化。

图1 大型工业项目带动的开发效益

大型工业园区由于其规模效应，必将形成具有功能相对完整的片区，在城市总体结构总往往会形成“副心”或者“核”的作用，所以其推动的城市竞租曲线的变化与城市自发展所显示的竞租曲线上升有所不同，不只带动的整体地租的提升，而且在工业园区周边使曲线具有突变性（图1），城市边界外移更多，农地的开发效益也更大。

（二）以东风日产边上的毕村为例

2003年，政府以较大幅度的招商优惠政策吸引东风日产乘用车公司作为龙头企业入驻广州花都汽车产业基地；到2010年，东风日产乘用车公司的销达已达50万辆。同时，花都汽车产业基地实现工业总产值破千亿，汽车产业从业人员达到数万人。

花都汽车产业基地的建设，瓦解了原有的城边村自然形态，带动周边基础设施及房地产的建设。东风日产周边现已建成风神公社、保利城、保利城二期以及万科天景花园等数个楼盘，其均价7000元/平方米以上，单位面积租金约16.5元/平方米。在整个土地开发的过程中，政府——企业——村集体三方的行动及收益框架如图2所示：政府、企业、社会、村民均从中获取一定的土地收益，但村民的收益更多是从主动开发的违法建设获取。

图2 行动及利益框架（来源：自绘）

本文研究选取离东风日产工厂最近的，且基本已经被工业所包围的毕村作为研究对象，其区位如图3所示。

毕村位于东风日产工厂仅有一路之隔，东风日产研发中心东北边并与其相邻，现有村居住用地约60公顷，户籍人口8700人，人均居住用地近70平方米，均有2-3块宅基地。毕村居住用地基本集中于整个大地块中央，边界曲折不完整，村庄外围沿城市道路基本都已经建成工厂。由于村建设用地显指状，因此“指缝”中尚有保留耕地。

图3 毕村区位（来源：自绘）

（三）无组织建设模式

村无组织模式即是村民在无组织的状态下，为追求自身宅基地的区位效益而进行的住房建设并独自进行出租与管理的模式，是追求利益最大化的而进行的单独行动。由于村民均为自发建设，在利益最大化的驱使下，新建设的住房都会追求面积及单间数量最大化，忽视了其外部性，因此容易形成握手楼、狭窄通道等现象，逐步形成城中村的雏形。

在东风日产及周边工厂带来的大量的外来人口的冲击下，毕村外围已经出现较多的改建、扩建等现象。受交通、环境及设施限制，村民及租客均偏向在有简单规划的新村进行居住，旧村受狭窄的道路及过密的建筑密度限制，即少有本村人居住，也难以出租，最终只会慢慢破败，造成极大的土地资源浪费。

通过现场调研，发现村民新建住房基本均为一两层自住，其余出租的现象，新建房屋约2/3面积用于出租，出租率平均处于85%，单位面积的租金约为10元（算上出租单间的公摊面积）。通过现场走访及卫星图估算的方式，估算出毕村新建房屋的总占地面积约为25.27公顷，以1.5的现状容积率计算，用于出租建筑面积约21.48万平方米，年出租总收入为2577.54万元。简而言之，毕村60公顷的村居住建设只有42%的土地被有限利用，并从中创造出每年获取不足3万左右的土地增值效益。

从公平的角度而言，由于城市发展、基础设施完善而引起的土地增值，其增值部分应该适当回馈政府和社区，也就是开发效益的公共还原。但这种主要由村民、村集体自行建设，自行收租的模式，对基础设施几乎是零投入，土地增值部分完全归私人所有。

笔者认为，村民的开发效益均由村民自身建设投资的，而土地区位优势提升也是以低价的耕地征收作为代价，因而可以允许现今收益的状态不进行开发效益的公共还原。于是，更为有意义的研究在于，如何以现今收益状态为基准，提出一种村有组织的集体建设的模式，即不降低村民收益，甚至适当提高村民收益的同时，能进行适当的效益公共还原，完善基础设施，并能解决现今征收政策带来的农村问题。

（四）有组织建设模式

1.建设模式原则：

（1）尽量高效的使用区位效益。建设用地的区位效益失地农民所仅有的资本，区位效益的高效使用是集体用地权益的可持续、有组织建设新模式的前提及物质保障。

（2）地块完整，便于开发。由于村庄的建成区一般都随着发展而形成，所以边界必定不会是整齐方整的，而传统征收过程在避免村建设用地的时候，就会导致周边地块边界不齐整，不利于开发。

（3）尊重村民诉求，保留宅基地。作为传统农民，其诉求不只是只有经济诉求。他们习惯于村庄各自有宅基地，亲密的邻里关系，甚至习惯于家里大门常趟开生活方式。如果剥夺村民的这项权利，无异于隔断村民的历史，并不是人性化的策略。

（4）村、企业、政府三方互动互利。多方互动，才能形成和谐良好的共赢的局面。现状村庄以孤岛的形式存在于工业区之中，很大的原因是村管理人员和企业管理人员的不来往。打破村民及企业直接的屏障，以政府作为两者沟通的桥梁，有利于建立多方互动互利的发展模式。

（5）可实施性高。任何策略如果缺乏可实时性，其研究意义也基本流于空谈。本文希望提出的模式能作为一种良性的指导作用，指导以后的征地政策，解决现有征地容易形成城中村的困境。

2.有组织建设模式实施政策

近年来，在大量外来人口对住房需求的冲击下，已经开始出现了拆旧建新的情况。这种情形启发了更新改造农村的新模式：

（1）宅基地置换——腾空旧村，集中建设

现有拆旧建新的方式只是在原来建设用地中自我更新，将村庄原有的肌理赋予更高的强度，并未能使改善环境、交通、村庄边界不完整等不适应现状发展的问题。有组织建设模式提出依托新村重新划定完整的地块作为宅基地置换区，用以逐步置换旧村宅基地，在保障原有村民利益的基础上腾空旧村，规整地块，利于土地的开发建设。

另外，在旧村的土地资源尚未需要开发的时候，对于尚可使用的建筑还能进行低价出租，以充分利用资源。宅基地置换的最终目的是通过渐进式的置换，形成环境良好、用地规整的新农村，避免用地不完整以及村庄形成孤岛。

（2）多余用地集中建设

既要保证村民对宅基地的需求，又要保证土地高效利用，因此新村建设严格遵循一户一宅的原则，有偿回收多余宅基地。多余宅基地集中成完整地块，通过村民集资入股、宅基地入股、按股分红，统一代建、统一分配，集体投资（融资）、村民分红或者企业投资、期限内无偿使用等方式建设村民集资公寓，直接供给周边企业做宿舍使用，或者交由政府作为企业的基础设施租给企业使用，降低企业的投资成本，使村庄与周边企业形成良好的互动互利关系。集体建设的意义在于即满足村民需求，又能高效利用多余的用地，同时使村与企业的关系不再相互独立，而是互助互利、共赢的局面。

由于多余土地的高效利用，在“现今收益状态”的基础上形成增收，有利于提高村民收入水平和进行必要的开发效益公共还原。该政策需要政府的引导支持以及在企业与村集体中起到桥梁作用，才能形成村、企业、政府的三方互动、三方互利。如果由政府作为企业的基础设施租给企业使用，还能避免开发区“开而不发”导致的村民集资房难以出租的问题，比自组织建设模式更具保障性。

（3）增益公共还原

新的管理办法下的租金收益与比原有村民自组织下的租金收益差应有回馈社会的部分，需要进行基础设施建设，不断提高自身周边用地的区位价值，从而形成可持续发展。

其具体收益计算如下：

按照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，平原地区和城市郊区的新批准宅基地须在80平方米以下。以图4为新村的基本模式，户均占地为184平方米。按照广东省2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报，农村户均人口3.65人，因此毕村8700人则需要43.9公顷作为的新村宅基地使用，剩下的16.1公顷建设集资房。租金参照周边楼盘的租金，取85%，可计算出年出租收益有4606.37万元，比现状的村自组织模式高近80%。每年收入增加超过2千万元。在村集体适当留有部分的基础下，应交予政府税收或进行基础设施的建设和维护，以回馈社会，形成可持续发展的态势。

图4 新村模式（来源：自绘）

图5 无组织模式空间形态（来源：自绘）

图6 有组织模式空间形态（来源：自绘）

以毕村为例，图5、图6分别为无组织

建设模式与有组织建设模式的空间形态布局。图中可以看出，无组织建设下，村庄显得相对独立，城市道路难以通过村建设用地，而有组织建设模式下，大地块变成小地块，地块完整，且道路系统完善。

表1 无组织模式与有组织模式的综合对比

从村自组织建设模式以及有组织建设模式的横向比较可以看出，无组织建设模式基本各个方面均处于独立的状态，从投资到收益，均是村民自发行为，获取的也只是周边工厂的溢出利益，土地低效开发、建成环境恶劣。村与政府、企业的关系疏远。而政府在该过程中基本属于村民的对立面，压制村民自主建设和获取土地效益的行为，也却对村庄的建设进行良好的引导。

村有组织集体建设模式的优势却是很明显：

（1）高效利用土地区位优势，并进行各方互利的增值分配方式。

村有组织建设模式的年收益比自组织建设模式的年收益高出近80%，既能提高村民的收益，也能是土地增益进行公共还原，完善基础设施的建设，保证社会公平，减轻政府的财政负担。

（2）生活环境质量提升，避免出现“城中村”。

传统“城中村”的建设多是由于建设快于规划，管理控制不到位导致。有组织建设模式的新村均在严格的形态、高度控制之下，开敞空间及基础设施受严格控制。而集资房更是按照房地产公寓建设，必定比现状脏乱差的环境优美。有组织建设模式的增值不止在经济上，也体现在环境质量上。

图7 有组织模式框架

（3）地块完整，道路系统完善，避免大地块出现。

传统城中村往往只有几个小出入口连接城市道路，可达性差。而通过宅基地的置换和用地整合，避免出现零碎和不完整的地块。由于新村和集资房都有完整的地块，避免由于村庄边界不完整形成的城市道路无法进入，从而形成大块的问题，有利于完善道路系统结构，提高村庄的整体可达性和周边地块完整性，有利于用地集约和开发。

（4）“村——政府——企业”形成互动互利的关系，构建共赢体系。

传统村庄容易被政府置之不理、任其发展，而村庄与企业的关系也只停留在个别员工在村内租房的关系，并没有真正意义的合作与互动。有组织建设模式提供了“村——企”合作的可能，使其在政府的协调下形成“村——政府——企业”互动互利的关系。村庄为政府提供税收以及基础设施建设成本，为企业提供生活服务设施基础；政府为村庄提供政策引导以及与企业的桥梁作用；企业则为村庄提供资金与市场，为政府提供税收及城市发展动力。因此，在有组织建设模式下，“村——政府——企业”可以形成三方共赢。

图8 无组织模式三方关系（来源：自绘）

图9 有组织模式三方关系（来源：自绘）

四、结语：前车之鉴，集体行动

有组织建设模式虽然是新的征地及发展模式，但并非完全无先例。广州石牌村就是保留了宅基地外，建设了百老汇等集体资产，进行村民分红。只是石牌保留的宅基地并没有经过整合，因此村内依然是无法摆脱握手楼、道路狭窄、环境差等问题。而厦门实行的“金包银”政策，以工业集中区规划建设配套的“金边”包裹按照城市标准建设的村庄——“银里”。“金包银”政策解决了征地难题，也创建了低成本的农民工生活区，但是由于没有进行用地整合以及村企互动，粗放的规划控制依然会导致缺乏交通的大地块、环境恶劣的握手楼等现象的出现，同时还会因为“开而不发”导致公寓和店面难以出租。

因此，以村集体作为血缘关系的基层组织开展有组织的集体行动，即有组织建设模式必然是在当前政策环境中解决村建设用地出路以及“村——政府——企业”互动互利的有效途径。但由于有组织建设涉及的利益主体较多，在实际操作中需要多方协调，因此具有一定的难度。另外有组织建设的模式涉及到宅基地置换，不适用与已经被建成区包围的村庄，而适合于正在被城市化过程中的村庄。总体而言，村庄建设的核心是挑战村集体在城市化进程中的集体性行动能力。

注释：

①“有研究表明，在征地过程中，如果成本是100，农民得到的补偿只有5%－10%。农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格大概又是农地市场价格的1/5，也就是说，补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50”,何子张,2009.

[1]何子张,曹伟.土地发展权视角下的土地征用政策分析——兼论厦门“金包银”政策[J].规划师.2009,(11).69-74.

[2]何子张.利益分析视角下在开发的规划调控机制研究——从厦门“别墅改建”案例谈起[J].城市规划.2010,(10).74-77.

[3]朱介鸣.发展规划：重视土地利用的利益关系[J].城市规划学刊.2011,(1).30-37.

[4]郑振源.关于保护集体土地开发权益的建议[OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b6b64980100cgp7.html

[5]刘明明.英美土地开发权制度比较研究及借鉴[J].《河北法学》，2009(09).169-174.

[6]陈莹.土地征收补偿及利益关系研究——湖北省的实证研究[D].武汉,华中农业大学博士学位论文.2008.

[7]李志明.空间研究6——空间、权利与反抗：城中村违法建设的空间政治解析[M].东南大学出版社.2009.

[8]何子张.空间研究7——城市规划中空间利益调控的政策分析.东南大学出版社[M].2009.

[9]Wu,F.& Yeh,A.G.O.(1999).Urban SpatialStructuralinaTransitionalEconomy：theCaseofGuangzhou,China[J].JournaloftheAmericanPlanning Association.Vol.65,No.4,377～394.

The Village Organized Construction Mode of Collective Action：Take Bi village in Huadu District for Example

Feng Caijian,Wang Shifu

The agricultural lands in urban-villages are expropriated.The villagers’ development rights of construction lands are suppressed.Deficiencies in the requisition system and lack of policy guidance often lead to disorganized and inefficient development in urban villages,bring harsh environment,inefficient urban villages and conflicts between collective lands and land development rights.Bi village,near the site of Nissan company in Guangzhou,is studied for its practice of retaining lands for the villagers under the premise of homestead-for-homestead replacement,making it possible for new developments on the remaining concentrated space to increase public benefits.Such a model of collective action is observed as a method for good village morphology as well as a way to effective investment for collective assets.

land development rights; development efficiency; disorganized construction; organized construction; Bi village

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.05.012

冯财坚，广东省建筑设计研究院助理城市规划师。王世福，华南理工大学建筑学院教授、博士生导师，研究方向：城乡发展战略。

（责任编辑：卢小文）

国家社科基金重大项目（11&ZD154）。