探索东莞市城中村改造新模式——以南城区元岭村为例

◎ 张利敏 赵书山

探索东莞市城中村改造新模式
——以南城区元岭村为例

◎ 张利敏 赵书山

在我国快速城市化进程中，城市建成区规模逐步向外扩张，占用了大量农村土地，城中村现象普遍，而且将长期存在。本文以东莞市城中村发展总体情况为研究背景，选择一条有代表性、成熟的城中村进行调查研究，总结分析过去城中村的发展及改造的情况，以点带面，进而提出东莞市城中村新型改造模式。

城中村 改造模式

改革开放以来，伴随社会经济的高速发展，我国城市建设的步伐明显加快，城市建成区的用地迅速扩展。尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市内部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，就形成了“城中村”。根据国际文献检索，国外虽然有关于城市边缘地带、城市蔓延、都市村庄的研究，尚没有关于城中村问题的专门研究；城中村现象是我国城市化发展过程中的特殊现象，是由于我国长期实行的人口、土地的城乡二元制度等各种因素造成的。

关于城中村，人们给它的定义是各式各样的。本次研究的“城中村”是指农村土地已纳入城市总体规划范围的，且农业用地很少或没有，居民基本上“非农化”的村落，这些村落处于城市建筑的包围之中，居民虽以原村民为主，但却聚居了数倍、数十倍于原村民的外来人口[1]。谈到城中村，普遍想到的是城中村带来负面影响，如脏、乱、差等，甚至有人把城中村比作城市中的“毒瘤”。其实，城中村在城市发展中还承载了一项重要功能，是“目前最为合适的城市低收入人口居住模式”[2]。

国内许多学者曾对城中村做过分析与研究，主要集中在分析城中村形成的原因、发展的特征、可行的改造模式等。关于城中村改造是一个极为复杂的过程，全国各地情况又有所不同。本文以东莞市南城区一条有代表性、成熟的城中村——元岭村为例，通过现场踏勘、与村委会访谈及问卷调查，总结分析该条城中村的发展历程、改造情况及建设现状，在评价传统城中村改造模式的基础上，进而提出东莞市城中村新型改造模式。

一、东莞市城中村现状

（一）总体情况

东莞市域总面积为2465平方公里，主城区的用地面积达到237.6平方公里，建成区面积为54.1平方公里。依据《东莞市总体规划（2000-2015）》，东莞市“建成区现状居住用地共2673.53公顷，占现状城市建设用地的49.39%；人均居住用地为40.02平方米/人，远高出国家18.0～28.0平方米/人的控制指标”。其中，建成区存在较大面积的农村建设用地，即所谓的“城中村”，是造成居住用地过大的重要原因之一。这些“城中村”内的土地开发强度低，整体建设环境差；同时，由于管理上的不健全，这些地区也是治安环境较差的地区。

（二）空间分布情况

依据《东莞市域总体规划（2005-2020）》，从村镇建设用地角度，对东莞市域范围的城中村进行了简单分析：东莞市的城中村数量较多，占地规模约为106平方公里，空间分布上主要集中于主城区和虎门镇、常平镇，其他镇街零星分布。此外，东莞市城中村空间分布的明显特点之一是：总体上呈插花式的布局，与城市用地交错布局，严重影响到城市功能的集聚。

二、常见的几种城中村改造模式比较分析

目前，有关城中村改造模式的分析和研究，大部分是从参与城中村改造的主体出发，大致可以分为以下几种类型：政府主导型改造模式、开发商主导型改造模式、村集体主导型改造模式，以及开发商、村集体和政府合作的改造模式。

上述几种改造模式的共同优点：针对城中村普遍存在的脏、乱、差等问题，改造目标是改善人居环境和城市景观；改造后，许多城中村面貌焕然一新，城市环境景观得到明显改善，村民住上了环境优美的现代城市生活小区。

但是，上述几种改造模式也存在一些不足之处：

1.这些改造模式更多地停留在物质形态层面上的改造，并没能使村民在社会、文化、价值观念上实现根本转变。今后，城中村改造的内涵不仅仅是改造物质景观，还应包括管理机制、集体经济改造，提供更多的就业机会和社会福利，实现村民生产生活方式的根本转变，并最终在文化上、行为方式上、价值观念上将村民塑造成为真正的城市居民。

2.这些改造模式存在一个共同的问题，即忽略了城中村的租房者，没有考虑到改造后如何解决这些低收入人群的居住问题。这些类型的改造模式，改造之后必然将这些低收入者排斥到城市的边缘，最终导致社会阶层在居住空间的分异就更加加剧。

3.这些改造模式较注重经济效益，重点是解决村民的拆迁、安置和补偿，筹措改造资金等问题，往往会忽视了社会效益和环境效益，没有考虑到城中村历史文脉的延续与保护。

三、东莞市城中村改造的新型模式

虽然城中村有着许多共同的特征，但是每个村庄的具体情况大有不同。因此，对于城中村的改造，应结合东莞市内的村庄建设发展的实际情况，分类指导，采取“一村一策”的办法适时进行改造。

（一）城中村分类情况

根据东莞市发展的实际情况，可以将东莞市的“城中村”分为三种类型，分类结果如下：

第一类：“成熟型”的城中村，即位于东莞市建成区范围内的村庄，包括东莞主城区（主要包括莞城区、南城区、东城区、万江区和寮步镇的部分地区）、虎门镇区、常平镇区内的村庄，如主山村、簪花岭村、元美村等。

第二类：“发展型”的城中村，即位于东莞城市建成区边缘，在城市总体规划范围内的村庄。主要包括：石龙、塘厦、长安、厚街、樟木头镇区，以及广深高速铁路，轻轨R2、R3线，S256等重要交通基础设施沿线的村庄。

第三类：“潜在型”的城中村，位于城市规划区范围内，由于城市发展的需要，目前正在征地待建的地方，存在着大量的农业用地和农户，有可能成为新的城中村现象的农村居民点[3]，如麻涌东太村、麻四、大步村等。

第一类城中村问题十分严重，急需改造，但改造难度较大。第二类和第三类城中村内部还有发展用地，建设也正在逐步展开，急需进行规划引导，如果规划控制不好，会形成新的城中村。

图1 元岭村区位图

图2 元岭村用地范围示意图

（二）案例分析——以南城区元岭村为例

本文选取东莞市南城区一条有典型代表意义的城中村为例，探索城中村改造的新模式。

1.元岭村的基本概况

元岭村位于胜和社区北部，邻近东莞市政府，属于典型的“成熟型”的城中村，是东莞市南城区胜和社区下辖的17个村民小组之一。具体用地范围：北至体育横路，南至体育路，西至体育馆，南至南北海港酒店。

村内现有户籍人口400多人，其中股民335人，外来人口约2000-3000人；没有医疗文化体育设施。元岭村现实行股份制，通过物业出租收入，每年进行一次分红。村民收入主要来源由就业工资、出租屋的租金和集体分红三部分组成。每个股民每年分红约1万元，在东莞市内属于二级，位于前列。

图3 元岭村农民公寓

图4 元岭村村民自建房

依据建设情况，可将元岭村分为新村和旧村两部分。新村即为元岭村的农民公寓，第一期，是8层，没有电梯；第二期，15层，有电梯。旧村即为村民自建房，自建房大部分3层，建筑质量较好，少数建筑质量较差。目前，元岭村村民基本都已经住进了农民公寓，原自建房用于出租。因为元岭村区位交通条件优越，旧村内自建住宅基本完全出租。

由于元岭村特殊的区位条件，村内没有单独设置教育、医疗、文化娱乐等设施，基本上都是城市配套。村内集体物业类型基本上是商业，如篁胜酒店。

2.元岭村发展历程

1992年之前，元岭村还是原始的自然村落，村民主要从事农业生产活动。随着东莞城市化发展的需要，东莞体育馆的建设，东莞市城市空间逐步向南拓展，使得南城区成为东莞新城市中心区。在城市化过程中，元岭村形成了特殊的区位条件，南邻东莞城市新中心区的中心，属于东莞规划的中央商务区范围内。目前，元岭村已经发展成为了一条“成熟型”的城中村。

随着2003年东莞对农村集体经济的产权进行了股份合作制的改革，元岭村建立了胜和元岭股份合作经济社，将股权平均分到各人，使村民成为股东，成为集体资产所有者。优点是用明确的股东共同占制代替原来模糊的集体所有制；在利益分配上，以按股分红、按资分配代替原来的平均分配，村民的明主权利得到充分保障[4]。

元岭村的发展建设过程中，如涉及拆迁补偿问题，是有村集体与开发商进行协商的，属于自下而上的改造发展方式，通常是村集体和开发商采取合作的改造开发模式，即开发商负责项目出资、土地的拆迁和建设，村集体提供土地。这种合作改造的模式，依据开发商和村集体的谈判、协商结果的不同，具体可分为两种类型：

第一种改造模式：是村集体提供土地，开发商出资完成土地的拆迁、建设，建设完成后，两者各分得一半物业进行经营，土地所有权仍归属村集体。用地功能发生变化：改造前是村民自建住宅，改造后是写字楼、酒店或商铺。

第二种改造模式：是一半土地转为国有，土地使用权归开发商所有，开发商自行进行开发；另一半土地所有权归属为村集体，由开发商负责出资建设，建设完成后物业交付村集体经营。用地功能发生变化：改造前是村民自建住宅，改造后是写字楼、酒店或商铺。

这两种改造模式均是以开发商出资进行建设，建设项目考虑的重点是产生的经济效益，建成之后的物业是酒店、写字楼等，属于商业性质的房地产开发类型，如元岭村内的健升大厦、丽逸酒店、篁胜酒店及周围的商铺等。

3.对元岭村改造的探讨

目前，元岭村旧村建设情况已与周边环境严重不协调，土地的经济效益也未得到充分发挥。而且，村民已经居住在农民公寓里，旧村自建房主要是用于出租屋，改造旧村的条件基本已经成熟。但是，通过与元岭村委会和部分村民访谈得知，村民对于改造旧村最为担心的问题有：①改造后，断了持续性的出租屋收入；②土地流失了，转为了国有；③拆迁补偿的公平、合理性问题。

针对上述村民担心的问题和以往城中村改造模式存在的不足之处，如果考虑元岭村的再改造，我们认为应通过改变其物质空间模式，将其进行住宅开发，即改造为服务于低收入者的“廉租屋”。这类改造模式，与前面所述两种改造模式重要不同之处在于，改造后用地功能未发生变化，使得城中村改造后的仍然是容纳低收入者的重要载体。

这种改造模式的要点，是构建“村集体—政府—开发商”三者之间的利益均衡机制，具体要求如下：①政府不出资，作为改造过程中的管理者、协调者和监督者；②改造资金由村集体、开发商共同出资，出资比例由两者谈判、协商决定。③土地不进行流转，新建住房的产权归村民所有，村民和开发商通过协商按一定比例经营。

这种改造模式的优点：首先，免除上面所述村民和村集体改造担忧的问题，保障了村民及集体物业收益来源；其次，解决了城市中心区部分低收入者的居住问题，弱化了城市居住空间分异；最后，改善了城中村的面貌，与周边环境更加协调。综上所述，这种改造模式可以总结为：实现了综合效益最大化，即达到了经济效益、社会效益和环境效益的最优配置。

四、结论与讨论

本文通过对东莞市南城区元岭村进行实地调查，与村委会进行深度访谈，了解到东莞市城中村发展、改造的一些共同特征和存在的一些重要问题。在对以往以政府为主导、开发商为主导等城中村传统改造模式进行比较分析的基础上，指出这些开发模式的不足之处，结合东莞市城中村发展的实际情况，提出了将城中村改造为服务于低收入人群的廉租屋的新型改造模式。最后，总结了这种新型改造模式的优点，为东莞市城中村改造指明了一条新思路。

[1]刘卫国.广州城中村问题及改造对策研究.兰州大学MPA学位论文,2007,10.

[2]魏立华,阎小培.“城中村”存续前提的转型.城市规划,2003(7)：11.

[3]蓝宇藴,蓝燕霞.关于政府主导城中村改造的探析——以广州城中村改造为例[J].城市观察,2010,(5),111.

[4]周润书,曹时礼.东莞市“城中村”集体资产管理研究——以南城区胜和大郎村为例.[J].特区经济,2012(03).48.

Exploring the New Transformation Model of Urban-villages in Dongguan：A Case Study of Yuanling Village at Nancheng District

Zhang Limin,Zhao Shushan

Urban village is a common and long-standing existence in the process of rapid urbanization in China.The transformation of urban villages is a hard and complex task.It involves many different factors,such as economy,society,culture and politics.This paper is based on previous researches,aimed at finding out the problems in the past of the transformation of urban village.It takes the Dongguan as an example,putting forward a new model to solve the problems discussed.

urban-village; model of transformation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.05.011

张利敏，东莞理工学院城市学院讲师，工程师，主要从事城市发展及规划研究。赵书山，东莞理工学院城市学院副教授，主要从事区域公共管理、地方政府学、城市规划与改造研究。

（责任编辑：卢小文）

东莞市文化精品专项资金哲学社会科学规划项目（编号20121018）。