重新解读Speenhamland制度①——基于公平与效率的视角

滕淑娜，吕洪涛，王宗国

（1.山东财经大学 马克思主义学院，山东 济南 250014；2.莱阳市团旺中心小学，山东 莱阳 265217；3.平阴第一中学，山东 济南 250400）

重新解读Speenhamland制度①
——基于公平与效率的视角

滕淑娜1，吕洪涛2，王宗国3

（1.山东财经大学 马克思主义学院，山东 济南 250014；2.莱阳市团旺中心小学，山东 莱阳 265217；3.平阴第一中学，山东 济南 250400）

Speenhamland制度是18世纪末英国一种院外救济形式的济贫制度，该制度是一种工资补贴制度，其主要内容是将一定重量的面包价格与家庭规模作为补贴的主要标准。该制度实行的工资补贴标准体现了济贫所应包含的“公平”内涵，在英国的济贫演变历史上有着不可忽视的作用。然因其过分注重公平，忽视了济贫支出的物质基础，即经济发展的效率问题。

Speenhamland制度；公平；效率；工资补贴；家庭规模

英国是世界上最早关注社会贫困问题并采取相关济贫措施的国家，其济贫从1601年的《旧济贫法》起一直到20世纪初《养老金法案》和《国民保险法》的实施止，英国开始了向现代社会福利国家的转变。在这一演变过程中，1795年由伯克郡治安法官通过的《Speenhamland法案》及其实行的院外救济方式和工资补贴制度具有明显的人道主义情怀，对缓解当时的社会贫困发挥着不可忽视的作用。然因其过分关注了济贫的公平，而忽视了经济发展所应有的效率内涵，给英国当时的社会发展带来一些负面的影响。

众所周知，任何制度或政策的出台都是在一定的社会背景下进行的，离开了事件发生的社会环境，容易使我们在分析事物时不够全面和深入，不能形成综合而全面的评价。由此，有必要就该制度实行的社会背景进行说明。

一、Speenhamland制度实施的社会环境

Speenhamland制度是1795年英国伯克郡实行的一项济贫制度，其实施的背景与18世纪末英国工业革命的开展、圈地运动的大规模进行、与法国的长期战争、粮食歉收等有密不可分的关系。

18世纪末英国工业革命的进行改变了传统的劳作方式，机器的使用减少了对劳动力的需求，同时因工业革命而衰落的传统手工业又使许多原来能够独立生存的手工业者大量失业。18世纪60年代以后议会支持下的英国圈地运动的大规模进行又使失业者的队伍增大。有关圈地的情况如表1、表2所示。

表1 芒图统计的18世纪议会圈地法案件数[1]74

表2 18世纪60年代以后圈地法案的数量[2]130-131

由表1、表2可见，尽管因统计时间不一致而使圈地运动的数额有所差别，但从统计看有一个明显的趋势，即以1760年代为界，此前英国圈地的数额很小，之后明显增加。1760-1844年圈地运动中圈占的土地数量比18世纪初期的60年所圈占土地面积的数目增加了20倍。其中1790-1799年间圈占土地的数量比1780-1789年间几乎翻了一番。18世纪末英国失业及贫困人口的增加与圈地运动有很大的关系。

工业革命和圈地运动两个因素交织在一起，必然产生大量的失业人口，加剧了英国18世纪末以后的社会贫困。

除了工业革命和圈地运动的影响外，英法之间自18世纪开始的长达22年的战争亦加剧了英国社会的贫困。战争使英国财政和税收状况趋于恶化，国债日增。1783年，政府欠债约24.3亿英镑，其中要支付的利息就占年度财政收入的一半多。[3]为了支付战争费用，首相皮特开征新税以增加收入。这一时期，英国新征税项主要有：1696年的窗户税（初按家庭炉灶数目征收炉灶税，后改为按房屋窗户数目征收窗户税，1778年又改按房屋租赁价格征收）；1784年的车马税；1784年的折算税和1786年的商店税等；1799年，出于北美战争的需要，又开始征收所得税。[4]

新税的开征虽在一定程度上缓解了政府财政困难，但为战争而贷款，为偿还利息而增加税收又必然意味着政府税收负担的加重。如对法战争第一年的贷款，为偿还利息而增加的税收只有25万英镑。但第二年，利息即增为65万英镑。而税收负担也相应增为90万英镑。至第三年，这一负担更增达110万英镑。[3]到1797年，英国国债逾超35亿英镑。利率也逐年提高。1796年贷款利率在5%左右，1798年达6.7%。[3]

然而，1794年英国的粮食歉收更加剧了普通劳动者的生活困难和社会的贫困。有数据统计，1794年的粮食产量比前10年的平均产量减少了1/5，棉花的价格上涨了几乎一倍。在粮食歉收的情况下，政府为了维持国民的基本生活竟要求国民“食用小麦和大麦混合面粉”，尽管政府知道食用质量粗劣的混合面粉会造成“虚弱、消化不良和恶心而不能工作”[5]201。

工业革命、圈地运动、粮食歉收加之皮特政府实行的开征新税、发行国债的做法引起物价飞涨，加上战争期间拿破仑实行了大陆封锁政策，英国从大陆进口粮食困难，致使英国粮食匮乏、粮价上涨。由表3可见，英格兰和威尔士的粮食价格从1795年到1796年明显上涨，1800年和1811年更是飞涨，此后有所降低，但1809年之后复又上涨。然而，粮食价格的上涨并不意味着工人的工资亦同时增长，与粮食价格上涨相比，工人的实际工资却不断下降。比如以小麦价格计算的工人劳动工资，如表4。从18世纪40年代到19世纪初期，英国的小麦价格不断上涨，然由小麦价格所表明的工人工资却不断下降。由此普通劳动者的生活更加困难，其中尤以英国东南部各郡的农业工人的生活最为糟糕。为了能够生活下去，南部各郡多地发生了哄抢面包的现象。

在这样的背景下，1795年伯克郡通过了《Speenhamland法案》，法案规定了如何给予贫困以救济的相关内容，被称为Speenhamland制度。

表3 英格兰和威尔士每个月的小麦平均价格[2]（单位：winchester quarter，温彻斯特夸脱）

表4 以小麦价格计算的工人劳动工资表[2]

二、公平与效率视域下的Speenhamland制度

Speenhamland制度实际上是一种工资补贴制度，即根据一定重量的面包价格和其家庭规模进行补贴，“当每加仑面粉做成的面包重81磅11盎司价值1先令时，每个勤勉的穷人每周应有3先令的收入”，“其妻及其他家庭成员每周应有1先令6便士”[6]。如劳动者及其家庭成员的所有收入均达不到此项标准，则应从济贫税中予以补足。此项补贴随着面包价格的上涨而浮动。该制度根据家庭人数和面包价格实行救济的具体情况参见表5。

由表5可见，Speenhamland制度下的济贫标准是根据贫民的主要食物面包的价格和家庭的人数而决定的，当1加仑的面包价格上涨时，救济额随之上升，且这种上升随着家庭人口的增多而增加。

下面从公平与效率的视角，对Speenhamland制度进行分析。

首先，不能否认该制度实行的出发点是为了体现公平和解决社会上存在的贫困问题。在最低工资补贴制度下，英国实行Speenhamland制度地区的大多数劳动者得到了最低生活保障，可以说这一特征体现了前英国工业化时期较为原始的“公平”色彩。

然而，这种看似“公平”的救济真的公平吗？它能够在体现公平的基础上促进英国经济的发展吗？以下作简要分析。

表5 Speenhamland制度下根据家庭人数和面包价格实行救济的统计表（单位：先令 便士）[2]156-157

Speenhamland制度是根据家庭人数进行补贴的，家庭人数越多补贴额越高，许多家庭为了得到更多的补贴而早婚或多生育子女。比如，德文郡Holsworth的一个工人于1834年被济贫委员会的助理委员问及人口增长的原因时，回答是：“年轻人的结婚年龄太早了。”莱斯特郡唐宁顿城堡（Castle Donnington）的监察员说：“年轻小伙子为了得到教区的津贴而结婚是非常普遍的事情。”在1828年的调查报告中显示，工人几乎在18至22岁时就结婚了，然后开始向教区申请救助以维持孩子们的生活。[7]这种为得到更多补贴而早婚的现象促使英国人口出现大幅增长。如表6所示。

由表6可见，从1790年代到1820年代，英国的出生率总体呈上涨趋势。这期间英国因出生率增长使其家庭规模扩大与 Speenhamland制度的实行不无关系。

Speenhamland制度的津贴额与家庭人数的多少有直接联系，这在英国又产生了非常奇怪的现象：“儿童成为生财之道，有些地方竟把私生子看成是一种嫁妆，有一两个私生子的年青妇女就比较容易找到丈夫。”[8]279有关工资津贴直接鼓励结婚的情况在1824年的工人工资专门委员会的调查中曾如此描述：“过剩的人口被鼓励，男人们非常明白他们只有结婚才能拿到更多的儿童补贴。有一个非常明智的证人曾经说，当你抱怨他们的津贴时，他们会经常对你说，‘我们将结婚，而那时你必须供养我们。’”还有一个比较奇怪的现象，苏塞克斯郡西格林斯特德（West Grinstead）教区的监察员（Overseer）在1827年说：“农场主采取的政策非常荒谬和愚蠢，他们不愿意雇佣单身男人，结果是那个单身男人很快就结婚了。”白金汉郡大诺伍德（Great Norwood教区）的监察员托马斯·布拉德伯里（Thomas Bradbruy)也说：“是的——当他们作为单身无法生活下去，他们就结婚，然后向监察员申请工作和房屋。”[7]

Speenhamland制度根据家庭规模而进行补贴的规定致使18世纪末至19世纪20年代英国的人口大幅增长，由此带来了另外一个问题，即贫困人口增多，政府的济贫开支愈益增加，为此政府最初实行该制度所考虑的“公平”就有问题了。它不但没有解决贫困，反而使接受救济的人数大大增加，政府为济贫而承担的费用亦大大增加。济贫开支的扩大势必使政府的济贫税提高，这又增加了纳税人的负担，激起他们的怨恨。同时，济贫开支的增长又会阻碍英国经济的发展，由此为济贫费用买单的经济发展所需要的效率又出现了问题。对这种家庭津贴制度，Okeden认为：“这样的制度就像希腊神话中的九头蛇，他有很多头，而每个头都充满着剧毒。 ”[7]

表6 英格兰和威尔士的总体出生率（1791-1815年）①以20-39岁的1 000名妇女中所生的0-9岁的儿童计算。[7]

至于因Speenhamland制度实行而使政府济贫开支增长的情况，有相关数据证明。1780年代末、1790年代初，在Odiham，每年的济贫支出在600镑以下，其税率或者是每镑6便士或是每镑1先令。10年后，济贫支出增长到2 000镑，10年内几乎增加了2.5倍。1814-1815年，济贫支出超过3 000英镑，税率是每镑7先令；1817-1818年增长到4 250英镑，税率是每镑11先令。也就是说，每个人的济贫支出增长了5倍。[9]

1795年后，英国的济贫支出呈现急剧上涨的趋势，1818年达到顶点。1818年后英国济贫支出开始下降并在1823年达到最低点。在1820年代后期，济贫支出再次呈上升趋势。

由英国18世纪末实行Speenhamland制度以来济贫开支的增长情况可知，为应付日益增长的济贫开支的需要，政府势必要提高济贫税的征收，在莱斯特郡的辛克利，有2/3的人口处于赤贫，济贫税高达每镑收入抽取52先令。[10]398这引起了纳税人的不满。漫画家乔治·克瑞克香克（George Cruikshank）的一幅漫画中，一个士兵催促其他人痛下杀手，说他们杀的穷人越多，他们交的济贫税就会越少。[11]667-668由此我们可以说，Speenhamland制度因片面追求“公平”而给英国社会带来了一系列的问题，如人口增长、济贫税增加、济贫开支上涨和社会的不满。从这个角度看，该制度并没有真正体现公平，也没有能够解决英国社会的贫困问题和促进英国经济效率的提高。

除了上述缺失外，Speenhamland制度还有一个明显的特点就是其工资补贴主要是针对有工作能力的人而实施的。有劳动能力者占接受救济者的大部分，1802-1803年，在英格兰和威尔士，接受救济的人口占11%，人数是104万，其中60岁以上、病残无工作能力者16.7万。而有劳动能力的成人及其子女中接受救济的人口占84%。[12]这样的救济方式使很多贫困的劳动者缓解了生活压力，但同时又助长了有劳动能力的农业工人对院外救济的依赖而不再努力工作，也使雇主找到降低工人工资的借口。工人工资不足的部分将由教区的救济金来补足，这么做又引起了地方纳税人的不满。这样看来，Speenhamland制度的这种救济方式并不能真正地体现公平，因为该制度的相关规定使有劳动能力的工人不愿意工作，对那些勤勉工作的工人是不公平的。对此，约翰·穆勒（John Stuart Mill）抨击道：“这一可悲的制度，不但使人口中的失业部分贫民化，而且使人口全部贫民化。”[13]412

Speenhamland制度的实行非但没有解决英国社会的贫困问题，反而使贫困人口和接受救济的人口增加，政府的济贫开支上涨。现在我们再来分析因该制度对有工作劳动能力者的救济而使雇主故意降低工资的事实。由于济贫资金主要来自于教区的济贫税，所以农场主会故意压低工资，因为其不足的部分将由教区济贫税补足，这实际上是雇主将他自己本应负担的工资成本转嫁给了地方纳税人，由此造成了雇主与地方纳税人之间的不公平。而雇主压低工资、有劳动能力的工人为了得到更多的教区救济而不愿努力干活，这对英国经济的增长和生产效率的提高带来了负面的影响。对此，西尼尔（Nassau William Senior）指出：“目前灾难的主要原因，是济贫法破坏了最重要、最广泛的政治关系——企业主与工人的关系。……济贫法力图把自由与奴隶制的不可结合在一起的优点结合起来，工人是自由了，但不必负担自由活动应担的风险。他本来应该勤勉和深谋远虑，但他却用不着去害怕贫困，因为他得到的钱随着他家人的增加而增加。 ”[14]308-309

Speenhamland制度对有工作能力者实行最低工资补贴制度，一定程度上使接受救济的劳动者不愿意努力工作，也不愿意从低工资的农业区域向高工资的工业区域流动，这对于英国工业革命急需劳动力又是一个障碍。对此，Arthur Reford说：“1834年前英国南部各郡实行的错误的、松懈的贫困救济是造成南部农业劳动力不流动的主要原因。”[15]为了证明这一问题，有必要将农村和城市的工资差别作一比较。现将伦敦和南部农村各郡作比较。例如，1831年，伦敦建筑工人的周薪在21先令至22.5先令之间，若1年按44周计算，则伦敦建筑工人的年薪是47.5英镑。而英国东南部各郡农业工人的平均年收入在1832年是27.1英镑。由此可见，伦敦和英国南部各郡的工作差异是60.2%（以1832年计）。同样的工作差异还可在南部各农业区域和北部工业区域看到，例如，曼彻斯特建筑工人在1839年的周薪是17-18先令，这个数字要比1837年英国南部各郡的周平均工资高64%。[15]尽管英国北部工业区劳动者的工资要比南部农业区域各郡的工资普遍偏高，但由于Speenhamland制度对有劳动能力者的补贴占了他们收入的大部分，致使这些劳动者产生了懒惰情绪，不愿意到高工资的北部工业区努力工作。

综合以上，由于Speenhamland制度存在的弊端，导致英国出现贫困人口增多、劳动者工资下降、土地租金降低、济贫税提高、济贫开支扩大和劳动力流动迟滞等社会问题。这在很大程度上阻碍了英国经济的发展及其所应包含的效率的要求，所以，Speenhamland制度的实行并不符合英国社会发展的需要，对这一制度进行改革显得势在必行了，1834年的济贫法修正案就是在这样的背景下出台的。

三、启示

通过对Speenhamland制度的分析，可以给我们这样的启示：政府对社会贫困问题负有不可推卸的责任，穷人对政府救济的享有是穷人的权利，政府通过征收济贫税的形式对社会财富进行重新分配，关怀处于社会底层的贫穷者是体现社会公平的重要手段。然，在济贫体现公平的同时，不能忘记社会经济发展这一为济贫提供重要物质基础的不可忽视的因素，因为只有社会经济发展了，劳动生产率提高了，社会财富增多了，政府才有能力来考虑和解决社会贫困问题。若济贫的实施在一定程度上缓和了社会贫困的同时又带来了其他更多阻碍社会经济发展的问题，则这样的济贫并不是理想的济贫，因其只顾追求公平而忽视了经济发展的效率要求。

参考文献：

[1]舒小昀.分化与整合：1688-1783年的英国社会结构分析[M].南京：南京大学出版社，2003.

[2][日]堀经夫.英国社会经济史[M].北京：商务印书馆，1936.

[3]RichardCooper.WilliamPitt，Taxation，andtheNeedsofWar[J]. TheJournalofBritishStudies，1982，22（1）：94-103.

[4]RonaldMaxHartwell.TaxationinEnglandDuringtheIndustrial Revolution[J].CatoJournal，1980，1（1）：129-153.

[5][英]爱德华·汤普森.共有的习惯[M].上海：上海人民出版社，2002.

[6]郭家宏.19世纪上半期英国的贫富差距问题及其化解策略[J].学海，2007，（6）：81-86.

[7]JAMES P H.Malthus，the Poor Law，and Population in Early Nineteenth-century England[J].The Economic History Review，NewSeries，1969，22（3）：430-452.

[8][英]莫尔顿.人民的英国史[M].北京：三联书店，1958.

[9]Barry Stapleton.Inherited Poverty and Life-cycle Poverty：Odiham，Hampshire，1650-1850[J].Social Hisotory，1993，18（3）：339-355.

[10]王觉非.近代英国史[M].南京：南京大学出版社，1997.

[11]MARKKA.TheUnfinishedLegacyABriefHistoryofWestern Civilization：II[M].NewYork：HarperCollins，1994.

[12]徐滨.英国17-18世纪的福利救济立法及其社会经济价值[J].天津师范大学学报（社会科学版），2001，（1）：46-50.

[13][英]约翰·穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用：下卷[M].北京：商务印书馆，1991.

[14][俄]杜岗冈—巴拉诺夫斯基.周期性工业危机英国危机史危机概论[M].北京：商务印书馆，1982.

[15]GEORGERB.ThePoorLaw，Migration，andEconomicGrowth [J].TheJournalofEconomicHistory，1986，46（2）：419-430.

（责任编辑 程铁标）

A Reanalysis of Speenhamland System from the Point of Equality and Efficiency

TENG Shu-na1，LV Hong-tao2，WANG Zong-guo3
（1.School of Marxism，Shandong University of Finance&Economics Jinan，Shandong 250014，China；2.Tuanwang School，Laiyang，Shandong 265217，China；3.No.1 School of Pingyin，Jinan Shandong 250400）

Speenhamland system is a kind of poor relief in the late 18th century.Its major feature is a wage subsidy，taking the price of bread with the scale of family as the main standard.From the poor relief view，this system embodies equality，playing a considerable role in the British poor relief history.But it overemphasized equality，and ignored the basis of poor relief expenditure，that is，efficiency of economic development.

Speenhamland system；equality；efficiency；wage subsidy；family scale

K561.43

：A

：1673-1972（2014）01-0019-07

2013-09-10

2013年国家社会科学基金青年项目“税制变迁与20世纪英国政府社会政策研究”（13CSS019）

滕淑娜（1975-），山东莱阳人，副教授，博士，山东大学政治学与公共管理学院博士后，主要从事英国经济、英国赋税研究。

①国内有关Speenhamland制度的称呼说法不一，如：华中科技大学的丁建定教授称之为斯宾汉姆制度，北京师范大学的郭家宏称之为斯品汉姆莱制度，内蒙古大学的丛志杰、云南师范大学的赵虹称之为斯宾汉姆兰制度，中国人民大学的糜彬彬、华东师范大学的卢海生称之为斯皮纳姆兰制度，广西民族大学的黄红梅、华东师范大学的刘波称之为斯宾汉姆兰德制度，天津师范大学的徐滨称之为斯频汉姆兰制度，南京晓庄学院的丰华琴称之为斯品汉姆兰制度。本文为行文方便且避免引起争议考虑，使用其原文。