流域生态补偿中当地政府的流域生态环境责任

●苗慧敏

流域生态补偿中当地政府的流域生态环境责任

●苗慧敏

一、流域生态补偿实践概况

流域是一个由河流水系连接的完整的连续的生态系统，水资源及各种物质随水循环系统在流域的各个部分循环流动。然而，以便捷高效的提供公共服务为基础的行政区划，与流域生态系统在地域上往往难以重合。因此，共处于同一个流域内的不同行政区对流域的生态环境的影响相互联系、相互制约，不可分割。我国的自然资源所有权的主要形式是国家和集体所有，私人可以获得自然资源的有限制使用权。这种产权结构使得当地政府成为流域生态系统管理的主要代理人和流域生态服务交易中的重要参与方。

我国从90年代就开始了流域上下游之间的生态补偿实践。例如：北京市为保护城市水源地，与河北省承德市和张家口市以供水量为基础达成的污染治理、植树造林等多项合作；浙江省德清县为保护水源对德清西部乡镇给予财政支持，并开展多项跨省大流域的生态补偿试点工作，例如三江源自然保护区建设、太湖流域综合治理工程、新安江流域水环境补偿试点等。

到目前为止，省内的中小流域生态补偿在省级政府协调下可以进行，但跨省的流域生态补偿鲜有成功的案例。主要问题体现在：一是协商机制难以建立。省内不同行政区划之间的协调主要依靠上级地方政府的行政干预，省级政府间则主要依靠相关部委意见。协调成本巨大，地方利益诉求交流不畅，谈判机制难以建立。二是环境服务有偿使用机制缺失，保护环境沦为“赔本买卖”，只有成本支出，没有经济收入，处于生态保护重地的地区政府在保护环境和发展经济中艰难抉择，而当地的贫困居民更是被迫陷入有环保没温饱的窘迫境地，贫富差距进一步拉大，成为环境保护的巨大障碍。三是生态环境服务价值众说纷纭，补偿标准的计算方法从支付意愿法、机会成本法，到收入损失法等等不一而论，难以统一，使区域间谈判难度更大。四是流域上下游地区在流域生态环境保护中的重要性不同，使得在有环境质量标准限制和没有额外补偿的情况下，上下游地区实际获得的经济发展机会不均等，不同地区居民享有的发展权利没有获得公平对待，违背社会公平的基本伦理。五是即使是省内已经成功的案例，补偿额度和环境改善程度之间也缺乏适度的联系，生态补偿的环境保护效率难以保证。

本文在生态环境服务有偿使用和公平发展权的基础上，建立地区间生态补偿的经济学模型，探讨上下游地区实施横向生态补偿以及生态补偿标准选择的理论基础，为地方政府在流域生态补偿中合理分配环境保护责任提供参考。

二、模型理论基础

（一）生态环境服务有偿使用理论

生态环境服务有偿使用即生态环境服务付费，指由土地管理者自愿提供服务，其付费情况由其根据合约提供的服务而定。国际上比较主流的生态环境服务付费（PES）概念界定有两个：RUPES项目界定和国际林业研究中心的界定。无论是哪一种概念界定，都有以下共同要素：

第一，给予支付的行为与环境保护目标应当有某种现实的因果关系。

第二，形成的生态补偿应当是付费方和服务供应方应在充分之情的情况下作出自愿选择的结果，而不是基于行政命令。

第三，生态环境服务能够明确的界定、测量和监测，付费依据合约要求，达到什么要求给予什么样的支付。

第四，公平性，即施行的生态补偿不应使穷人受损，应当有利于穷人。

表1 流域生态系统服务

生态环境服务的基本要素主要包括：一是可以明确界定的服务种类，这种服务应该便于测量和监测。二是以自愿交易为基础。三是有利于穷人原则。

生态环境服务付费与污染费是为解决生态环境外部性而提出的经济手段。污染费及污染赔偿偏重于环境负外部性的惩罚与成本赔偿，目的是限制污染行为，减少污染排放，保护环境。而生态环境付费，则偏重于环境正外部性的利益补偿，目的在于激励环境保护行为，促进环境服务供给，从而达到保护和改善环境的目的。

流域能够提供的生态服务多种多样，但受益范围有所不同。如表一。

对于流域所在区域，其重要的流域服务通常可分为三个大类：水质保护、水量保护和洪水控制。根据Landell-Mills，Porras（2002）的研究，这几类流域保护服务只给当地与区域用户带来利益。因此，流域区域间横向生态补偿中涉及的流域生态环境提供的服务仅限于此。而流域提供的物质产品有相应的产品市场，气候调节、生物多样性保持与空气质量调节受益范围大于流域当地，应在更高尺度上研究，该文也暂不涉及。

根据生态环境服务有偿使用原则，某地区使用由其他地区提供的生态环境服务应当付费。设单位生态环境服务支付价格为Pe。

假设在交易成本为零时，有两个地区A和B，地区A处于上游，地区B处于下游，交界处水质为m，若地区B需要水质为h（h＞m）。要使交界处水质提高到h，可以有两种选择：一是上游地区A加强流域管理，比如退耕还林、退耕还草、移除污染工厂等，需要A地每年支出成本为C1；二是如果A地不采取任何改善环境质量的措施，维持现状，则下游地区B要想使交界处水质提高，则需在交界处建设污水处理厂，建设和运行成本每年为C2。如果C2＞C1，则若下游地区B能够向地区A每年支付费用f（C1＜f＜C2），使得A地改善流域管理，提高水质到h，则上游A地可获的收益f-C1，下游地区仅需支付成本f（f＜C2）。与没有补偿时相比较，上下游地区境况同时得到改善。

如果A地和B地交界处水质m大于B地需要水质h，即m＞h，下游没有动力向上游支付费用，上游则有动力减少在环境管理上的支出，或使用环境容量，增加污染，直到使交界处水质下降到h。

如果当h＞m时，上游需向下游支付罚金g，若g＞C1，则上游有动力支出成本C1改善流域管理，以获得成本节省g-C1，使自身境况得到改善，而下游则无需支付成本C2，同时也无需向上游支付费用f。

当交界处水质低于下游地区需要的水质要求时，使上游地区支付罚金，或由下游地区向上游支付补偿，都可以达到同样的环境质量要求。但是，在分配上，前者将比后者造成更大的贫富差距。

因此，某地区使用的，由其他地区提供的生态环境服务，此地区应当付费，这样既符合效率原则，也符合公平原则。

（二）平等发展权

1970年，联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在一篇题为 《作为一项人权的发展权》的演讲中，明确提出了“发展权”的概念。1979年，第三十四界联合国大会在第34/46号决议中指出，发展权是一项人权，平等发展的机会是各个国家的天赋权利，也是个人的权利。1986年，联合国大会第41/128号决议通过了《发展权利宣言》，1993年的《维也纳宣言和行动纲领》再次重申发展权是一项不可剥夺的人权。

发展权有以下几个特点：第一，发展权即是一项个人权利，同时也是一项国家或民族的集体人权。第二，个人发展权，其诉求主要指向国家，集体发展权则主要针对整个国际社会。《发展权利宣言》指出，国家有权利和义务制定发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益。第三，发展权是实现各项人权的必要条件。《发展权利宣言》指出，发展是政治、经济、社会和文化全面发展的进程，只有在这一进程中所有人权和基本自由才能逐步得到实现。

平等的发展权是现代社会基本的伦理选择，体现在个人和地区拥有可以自由的不受干扰的选择最有利于自身发展的行为集。假设流域上下游不同地区享有同样的发展权利，即每个地区都可以自主地选择使本地区社会福利最大化的发展方式，不受非经济因素的干扰。

三、模型

假设：第一，当地政府是土地管理者，对土地使用方式进行决策（比如兴建工业企业、建设耕地、植树造林等）。

第二，为简化分析，假设地块i上只存在两种土地使用方式a和b，设当地块i采用土地使用方式a时，单位土地面积当地政府可获得社会福利为r1i，r1i包括政府税收、居民收入等，同时此地块产出生态环境服务为e1，e1＞0。设当地块i采用土地使用方式b时，当地政府可获得社会福利为r2i，同时产出生态环境服务为e2，e2≤0。设区域产出的总生态环境服务为：

e=∫i=1i=nf（ei）di

ei即与地块的自然环境有关，也与土地管理有关。但Antle在碳汇的研究中表明，采用单一的期望值e与采用具有空间异质性的ei，对分析的结果影响很小。为简化分析，采用单一期望值ea和eb，表示采用土地使用方式a和b时，地块的平均生态环境服务产出，其中ea＞0，eb≤0。则区域产出的总生态环境服务为：

e=H*【j*ea+（1-j）*eb】

其中，H为区域总土地面积，j为采用土地使用方式a的比例。

第三，假设区域地方政府选择土地使用方式，使本地区社会福利达到最大。

设单位土地面积每年收益为 Ri（p，z），其中z为土地使用方式，z=a/b，p为产品价格。假设土地使用方式转化成本为0。当Ri(p，a)＞Ri（p，b）时，在没有其他经济激励方式时，单位地块i将采用土地使用方式a，反之，将采用土地使用方式b。

假设对单位地块i的生态环境服务产出ei支付一个单位价格Pe，则当Ri(p，a)+ea*Pe（a）＞Ri（p，b）+eb*Pe（b）时，地块 i采用土地使用方式a，反之采用土地使用方式b。如上一节所述，单独采用补偿或罚金，可以达到同样的环境效果，且补偿的公平性更好。所以，为简化分析，设Pe（b）=0。 即当Ri(p，a)+ea*Pe（a）＞Ri（p，b）时，地块i采用土地使用方式a，反之采用土地使用方式b。

设一个新的函数v=Ri(p，a)+ea*Pe（a）-Ri（p，b），当 Ri(p，a)+ea*Pe（a）＞Ri（p，b）时，v＞0，反之，v≤0，则区域选择a的比例为：

j=∫0+∞ǐ（v）dv，其中，ǐ（v）是v的概率密度函数。

当要求区域产出的总生态环境服务为e*时，要求采用土地使用方式a的比例达到j*，

j*=[(e*/H)-eb]/(ea-eb)则需支付的生态环境服务价格为：Pe*=f（j*）=f【j*-1（v）】

四、小结

处于同一流域的不同区域的横向生态补偿一直是流域生态补偿实践中的难点。其争论焦点归根结底是上下游地方政府在生态环境保护中各应发挥什么作用，应该负有什么样的责任，处于生态重地的地区是否有义务维护优质的生态环境，其他地区与生态重地地区的补偿关系应基于什么来进行选择等问题。到目前为止，我国理论界对这类问题的研究多以案例研究为主，理论基础略显模糊。

本文以生态环境服务有偿使用和同等发展权为理论基础和伦理选择，试图为流域生态补偿的深入研究理清思路，并以上下游之间的水质问题为例，分析上下游地区各自的生态环境责任。经过分析得出结论：当上游水质低于下游要求时，下游向上游支付补偿与上游向下游支付罚金能够达到同等的环境质量要求，且前者比后者更有利于社会贫富差距的减小和促进社会公平。在此基础上建立微观经济模型，计算得出：当要求区域产出的总生态环境服务为e*时，要求采用土地使用方式a的比例达到j*，则需要支付的生态环境服务价格为：Pe*=f（j*），其中j=∫0+∞ǐ（v）dv。■

东北财经大学）

（本栏目责任编辑：周菲）