贫困地区县级财政性教育经费投入及管理使用情况的调研报告——以Y县、Q县和H县为例

●财政部驻安徽专员办课题组

贫困地区县级财政性教育经费投入及管理使用情况的调研报告
——以Y县、Q县和H县为例

●财政部驻安徽专员办课题组

针对贫困地区县级财政性教育经费投入及管理使用现状和存在的问题，财政部驻安徽专员办从推进贫困地区尤其是连片贫困地区教育事业发展、改进和完善贫困地区教育经费投入机制和管理机制的角度，组织人力，选取三个具有代表性的贫困县 （以下简称“三县”）进行了专题调研。

一、被调研县的基本情况

三县都是国家扶贫开发重点县，其中Y县和Q县属于连片贫困地区。Y县经济总量位居全省末游，超过80%的财政收入来源于上级转移支付；Q县由于矿产资源丰富，虽然人均财力水平较低，但经济总量在全省排名前列；H县为典型的平原地区，经济发展水平与同类型地区相比，处在中游水平。这三县在经济条件、地域环境、人文环境等方面在全省具有较强的代表性，能较好地反映贫困地区教育的现状。

二、被调研县教育投入总体情况分析

（一）教育投入总量

2010—2012年度，三县教育投入逐年增加，2012年较 2010年分别增长29.67%、83.41%、64.09%，达到了44560万元、123374万元、90324万元。但Y县的增幅明显小于全省平均65.54%的增长率。造成这一现象的原因，一方面是该县2010年投入相对较高，基数较大，另一方面也反映出该县自身财力困难造成投入增长乏力。

从三县教育财政性投入占比情况看，2010—2012年财政性教育经费投入总量都超过了当年GDP的 4%，Y县2010年更是超过了10%。贫困地区虽然经济总量小，但教育财政投入比重高，教育支出的负担重。

（二）教育投入结构

从县级财政性教育投入在财政性教育总投入占比情况看，县级投入占比最大，2010—2012年三县县级投入分别为29442万元、78034万元、67981万元，占教育总投入比重分别为 66.98%、63.25%、75.26%。县级财政主要承担了教职工工资，以2012年为例，三县教职工工资支出分别为18397万元、45162.9万元、31856万元，占县级投入总量的62.49%、57.88%、46.86%。由此可见，县级教育投入，仍以保工资保运转为主，其他各项投入依赖于上级财政的转移支付。

从义务教育各阶段投入占比情况看，一是贫困地区投入水平较低。2012年全省生均公共预算公用经费支出小学为2123.6元，初中为3097.05元，但三县多数学校较全省平均水平差距明显。二是不同地区同阶段学校投入差距大。贫困地区生均公用经费与发达地区差距明显，甚至部分贫困地区间的差距也相当显著。三是同地区同阶段学校城乡投入差别大。部分地区向县城、中心校倾斜明显，导致部分非重点学校投入明显不足。

三、被调研县教育发展中存在的问题及原因分析

（一）教育经费分配依据不尽科学

以统计报表数据为依据进行分配存在缺陷。由于实时基础数据取得难度较大，目前财政教育经费分配所依据的人数是两年前的教育事业统计报表数据。当前人口出生率降低以及经济发展带来大量农村劳动力进城务工，导致学生人数明显减少的实际情况，分配时没有充分考虑这一因素，造成经费分配失衡，部分地区资金结余过大。同时部分地区在入学率考核、多争取上级补助等因素的影响下，多报事业统计报表中的学生数，依此为依据进行教育经费分配，必然有失科学和公平。

被调研县未能充分考虑地区间学校的差异性。一是由于进城务工和迁居城区人员增多，部分县城学校出现大班教育，财政在分配经费时没能充分考虑此因素，学校建设和日常运转费用压力大。二是部分县单纯以人数为分配依据，没有考虑规模大小不同的学校运行成本存在一定的基数效应，导致部分人数相对较少的学校，公用经费严重不足。三是按统一标准进行补助，没有考虑到不同地区建设成本的差异，造成不少项目的资金缺口大，加重了贫困山区教育投入的负担。

（二）教育投入结构不尽合理

1、项目资金安排不合理。目前，项目建设类专项资金主要是用于教学用房、办公用房、生活服务用房等校舍类建设和改造，从三县实施情况看，基本解决了危房的问题，满足了教学的要求，但学校附属设施的建设明显滞后。

2、区域投入不合理。目前农村学校与城镇学校之间在生均教育费、生均人员经费、生均公用经费和生均基本建设费等方面差别都比较大。部分人数较少的农村学校公用经费明显不足，而部分上规模的城镇学校，其公用经费基本够用，部分学校还比较富裕。

（三）资金设备闲置和管理使用不规范现象依然存在

调研发现，从公用经费中列支聘用人员工资、为员工缴纳住房公积金、发放各种奖励等支出的现象较为普遍。少数学校在实行绩效工资后，甚至将组织外出旅游作为变相提高教职工福利的手段，利用寒暑假组织大规模的外出旅游，大肆侵占公用经费。还有不少学校在办公费用、会议费用、培训费等科目中列支各种招待支出。部分学校的相关仪器设备长期处于闲置状态，部分学校未能充分利用设备的功能，仅限于放放电影看看电视，造成资源的严重浪费。

（四）教育资金管理和监管体制不完善

1、县级政府财力与事权不匹配。从县级财政性教育投入看，主要用于保障教职工工资的支出，而其他投入主要依赖于中央和省级的转移支付，目前对学校基本支出、项目和学生的补助多以专项转移支付的方式进行，多数项目审批权和资金分配权集中在省级，导致县级政府不能根据自身的实际情况安排项目和资金，财力与事权严重不匹配。

2、学校经费核算模式有待规范。三县都采取设立县会计核算中心教育分中心，从表面上看，分中心是财政部门的机构，但实际都是由县教育局财务部门具体负责核算和集中管理。这种管理模式虽然强化了县级教育部门的监管责任，但也容易造成管理部门自由裁量权过大，缺乏外部监督，使利益部门化。

四、完善教育投入、管理的相关建议

（一）完善贫困地区教育经费投入机制

1、明确投入责任。第一，加大对贫困地区义务教育阶段的投入力度。目前贫困地区义务教育水平比较落后，资金缺口较大，中央和省级政府应加大对贫困地区教育投入的扶持力度，承担起主要的投入责任。在资金分配时要考虑到贫困程度和教育发展程度因素，加大对贫困地区的倾斜力度，以缩小区域之间、城乡之间义务教育发展的差距，公平、均衡地配置教育资源，确保义务教育的均衡发展。

第二，加大对贫困地区学前教育和高中教育的投入力度。学前教育和高中教育属非义务教育，目前尚无公用经费标准，除人员经费外，主要靠事业收费来保证正常运转。目前贫困地区无力对其进行更多的投资，导致其发展明显滞后。要加大对贫困地区幼儿教育和高中教育的投入，建立长效补助体制，促进其均衡协调发展，保障教育产品供给的公平。

2、界定投入范围。扩大贫困地区部分教育经费的保障范围。在进一步提高对贫困地区公用经费补助标准的同时，扩大公用经费的支出范围，将部分与学生培养有关的支出涵盖到公用经费支出的范围中。同时要完善公用经费的补助标准，要加大对学生数较少、办学条件差地区的倾斜力度，而且要考虑到一定的基数效应，促进分配更加科学。

对贫困地区教育事业人员经费给予适当扶持。目前，教育事业人员经费主要是县级财政进行承担，部分贫困地区由于财政基础差，教职工人数较多，导致人员工资支出负担较重，影响了教育投入的结构。建议应按照贫困地区人员经费负担的程度，给予适当的扶持，使贫困地区能将更多的支出投入到改善办学条件上来。

合理要求地方配套资金，降低经济落后、贫困地区、山区县的配套比例甚至免除配套要求，以促进教育均衡发展，实现教育扶贫的初衷，避免因为某些资金的支持，反倒增添了贫困地区的财政负担的现象发生。

3、改变投入分配方式。建议中央财政在分配教育经费时，改变依据2010—2012年度统计报表数据的分配办法，充分考虑近年经济社会发展趋势给城乡地区教育带来的变化情况，参考相对真实的学籍管理系统实时数据进行分配，避免造成资金过多结余，将有限的财政资金用到更需要的地方。

4、改善投入方式。一方面加大对贫困地区的转移支付力度。完善中央与地方、省及以下的教育转移支付框架，在分配资金时，应考虑到不同地区贫困程度、学校运行成本差异、学生规模、对特殊学生（如贫困学生、残疾学生等）的照顾等因素，加大对贫困地区的扶持力度，弥补贫困地区财政的教育收支缺口，促进贫困地区提供均等化教育的能力。另一方面积极整合各类专项资金。除保留补助到个人和具有特殊用途的专项资金外，对部分专项资金进行归并和整合，既可以降低资金的管理成本，又可以显现投入的规模效应。

5、提高结余资金的使用效益。鉴于不少专项资金存在结余且数额较大的现状，一是可以鼓励在合理范围内将结余资金投入到贫困地区相近的教育支出中，二是可以发挥预拨和清算制度的作用，减少沉淀资金，实行滚存使用，发挥资金的应有效益。

（二）加强对教育投入的管理

1、下放省级管理权。项目审批到各个学校甚至教学点，多媒体、实验仪器设备等全省统一采购，不仅增加了管理的成本，也削弱了县级教育投入的自主权，严重影响了资金的使用效率。因此省级部门可以将教育资金的使用管理权逐步下放到县级教育部门，由各县根据实际需要，在额度范围内按照所需项目进行资金的分配，并向省级教育部门进行报备。省级教育主管部门通过对各县教育的规划方案进行审定，对资金分配进行监督，对资金使用效益进行考核的方式，加强对地方的管理和监督。

2、完善教育经费核算模式。学校作为一个独立的法人，应具有独立的财务管理权，要确保学校对经费资金的所有权、使用权和支出审批权，各县可以根据自身的实际情况，选择经费核算模式，确保“预算到校、拨付到校、核算到校、监管到校”。同时各地教育主管部门要健全全过程的资金监管体系。制定详细的规章制度和操作性强的使用指南，强化制度约束，规范使用范围、使用程序、验收程序及相关人员职责等，使各级资金管理人员有章可循，降低资金使用风险。

（三）切实促进区域教育资源的平衡发展

1、加强贫困地区教育投入的针对性。目前，贫困地区城镇、农村教育差距大，部分山区、丘陵地区教学布局不合理，部分学校规模小、教学质量差，因此需要对教育布局调整进行长远而又精细的规划，有针对性地投入资金。一是合理布局，有序撤并位置偏僻、规模较小、生源稀少、办学条件差、教学质量低的学校（教学点），优化教育资源配置。二是以寄宿制学校建设为抓手，加大投入，集中建设，逐步形成初中、中心小学为主体，完全小学为补充的农村义务教育办学新体系，提高办学的质量。

2、引导造就高素质的农村教师队伍。目前加强贫困地区教师队伍建设是一项紧迫的任务，要积极改善贫困地区教师的工作和生活条件，让广大农村教师留得住、有发展、受尊重。一是提高教师待遇水平。统筹教职工工资待遇机制，提高工龄津贴、艰苦地区工作补贴的水平。落实和完善农村教师的医疗、养老等社会保障制度，加快农村教师周转宿舍建设，有条件的可以开发专门面向农村中小学教师的经济适用房。二是建立农村教师的考核奖励机制，在评优、晋升等方面，向长期坚守农村一线的教师倾斜。三是健全农村教师正常补充机制，结合当地实际，适当放宽标准定向招录，采取多种措施，推动区域内学校教师、校长定期轮岗交流。■

（课题组成员：宋孝群 柳萌 宣振东夏强 史维峰 陈浩 褚小辉）