高等教育质量问责路径依赖的化解

朱守信，杨 颉

(上海交通大学a.高等教育研究院；b.规划发展处，上海200240)

高等教育质量问责路径依赖的化解

朱守信a，杨 颉b

(上海交通大学a.高等教育研究院；b.规划发展处，上海200240)

高等教育质量问责路径依赖的核心是对问责主体的依赖，本质是问责权力的集中。突破高等教育质量问责路径依赖的束缚，关键在于消解问责权力的单一化运作。因此必须扩大问责权力的来源，改善问责权力的分配结构，更新问责权力的运行范式。

高等教育；质量问责；路径依赖；权力

高等教育社会化阶段中，问责作为政府和其他社会公共部门监督高等教育办学质量的重要方式，已成为提高教育质量和实现教育目标的必要手段。然而，我国高等教育质量问责的本质是政府对高校的行政问责，这种单一路径下的问责体系存在较大局限性。“总体来看，我国高校问责制被锁定在一种低效率的路径之中，在行政模式的轨道上逐步演进。”(周湘林，2010)我国高等教育质量问责效力低下的主要原因就在于对政府行政问责的路径依赖，因而在促进高等教育适应社会变化，保障高等教育质量和优化高等教育结构等方面作用不明显。

高等教育质量问责作为一种制度安排，其发展变革同样受到路径依赖规律的制约。路径依赖理论强调历史的重要性，认为制度变迁一旦进入某一路径，就会沿着既定方向在以后的发展中实现自我强化，初始制度的选择和安排会对未来决策过程和系统变迁路径产生巨大影响。与西方国家高等教育的质量问责相比，我国高等教育由于长期受制于传统行政问责的路径依赖，只在较为有限范围内对高校办学质量提升产生影响，并未发挥其应有功能和效用。借助路径依赖理论可以为我们分析当前高等教育质量问责的生成发展及现状提供新的解释框架。

一、质量问责路径依赖的历史叙事

1. 问责路径依赖的形成

我国大学先天缺乏大学自治与学术自由的基因，高等教育一直奉行自上而下的行政管理方式。建国初期，我国高等教育遵行苏联模式，建立了与计划经济相适的高校办学管理体制，其主要特点就是国家对高等教育实行严密控制。该体制下，政府与高校为行政隶属关系，政府直接负责监督和管理高校办学行为，形成了以行政配置资源为主的高等教育管理运行机制。政府对高等教育的强大控制力促成了政府与高校的上下级关系，高校进入行政序列并对应一定行政级别，成为政府下属的事业单位，在身份上是准行政部门或行政部门的延伸。因而高等教育质量问责只能依附于整个行政问责体系之上，政府作为上级对高校办学质量进行监督、检查和评判成为理所当然和分内的职责。政府和高校这种初始问责状态为后来的质量行政问责奠定了制度起点和基调。进入新时期后，苏联模式虽然被摒弃，但这种国家控制模式却一直延续下来并形成强烈的路径依赖，导致政府行政问责成为最具权威性的质量问责，行政性问责至今仍是我国高等教育质量问责的主要形式。

2. 问责路径依赖的表征

我国高等教育对行政问责路径依赖主要表现在问责主体、问责内容和问责方式三个方面。其中问责主体决定了问责的内容与方式，质量问责路径依赖的核心是对问责主体的依赖。当前市场经济体制下我国高等教育仍实行“上问下责”式的行政问责，政府作为单一的质量问责主体，高校的主体性被抹杀，缺少社会多元利益相关者的参与机制。尽管已经出现了社会公共性问责，但政府行政问责仍居主导地位，很多问责社会基本没有参与。政府作为单一问责主体必然导致问责内容和问责方式的依赖。

政府作为问责主体，其问责的内容必然只看重与政府教育资源投入相关的产出质量，偏向外在可显现和可测量的绩效结果，因此数量化和指标化的评价方法也就成为当前质量问责的主要手段和方式。“在新公共管理的问责中，为了避免繁琐的、专业的、过程性的控制，将所有活动都简化为可测量、可比较的表现指标，以实现管理层对专业工作的控制，当这种以表现指标为标准的问责走向极端便是表现主义。”[1]政府行政问责通常借助表现性指标的方式，在简化高等教育复杂质量内涵的同时，也使现行的问责手段单一，缺乏灵活性和多样性。以行政问责为主的质量问责方式必然走向工具理性的表现性问责，高等教育质量问责自然演变成政府依据一定指标体系对高校进行质量检查的一种行政行为。

3. 问责路径依赖的弊端

行政问责路径依赖容易引发问责主体越位，问责对象缺位和问责价值错位，进而导致质量问责作用范围有限和程序不公等问题。这种问责体系下，政府对高校的控制力不减反增，在责任权下放的同时保留了更多的控制权。政府主导的行政问责会带来官僚主义、管理主义等弊端，使政府与高校二元对立的局面更加凸显。政府作为问责主体，高校视为问责对象，高校的社会多元利益相关者被排除在外，高校的主体性和社会的参与性得不到彰显。在高等教育质量问责活动中，当行政权力过于集中时，就会阻碍社会公共权力和高校学术权力在质量问责中的发挥。行政问责同时容易导致高校内部权力结构的行政化，使高校成为政府行政权力链条的延续，这与当前去行政化的趋势相背离。

政府主导的行政性问责，其结果直接关乎学校的资源、声誉和生源，因此学校不得不唯政府的各项硬性规定和指标马首是瞻，对真正影响高等教育办学质量的学科建设和人才培养等软性指标普遍忽视。高校在这种问责体系中处于被动地位，主体观念意识淡薄，仅仅是被动应付整改，难以对办学质量起到很好的促进作用。当前问责体系中政府对高等教育的控制十分强大，形成了巨大的制度惯性。“一旦一个国家或地区的制度沿着一种轨迹运动，其逆转成本是非常高昂的，也许会出现其他制度选择， 但原有的制度安排会防止对初始选择的轻易扭转。”[2]路径依赖的存在会增加制度创新和变革的成本，在没有内部深刻危机和外部强大压力下，制度变革的动力要远远小于其受到的阻力。整齐划一的问责标准和刻板单一的问责方式具有很大的局限性，极大地消解了高校的个性特色和首创精神，成为束缚高等教育质量问责制度变迁的阻碍。

二、质量问责路径依赖的化解

路径依赖理论告诉我们，制度变迁一旦陷入锁定(lock-in)状态，脱身或跳出将变得十分困难，不引入外生变量就难以实现制度创新。高等教育质量问责制度运行的核心在于权力，拥有问责权力的主体有权对高校进行问责，按照自身利益对高等教育发展施加影响。质量问责路径依赖的本质是问责权力的集中，解决问责路径依赖的关键在于消解问责权力单一化运作，这就需要从问责权力的来源、分配和使用三个方面入手。

1. 问责的逻辑：权力的来源

权力来源说明的是问责逻辑问题。政府“问责有理”的原因在于其对教育资源的提供，当前高等教育质量问责的权力基础是资源提供与使用的逻辑——教育资源使用者必须对资源提供者负责。政府为主体的问责属于上级对下级的问责模式，其合法性源于资源所有关系而产生的权责关系。高校维持其生存与发展所使用的资源，主要来自政府的投入，因此政府有权对资源的使用效率和效果进行监督和要求问责，这是质量问责产生的合法性来源。资源提供者的单一化直接导致问责主体的单一，政府之所以成为高等教育质量问责的主体，正是因为政府在高等教育资源分配中占据绝对地位。在我国，政府作为高等教育资源最大的拥有者和提供者，自然产生对资源使用效果的最大问责权。高等学校办学相关的人、财、物等资源仍主要掌控在政府手中，因而表现出“向上竞争”和“对上负责”的垂直性问责关系。

社会主义市场经济时期，我国高校已不再是政府的附属机构，但政府依然是我国高等教育的主要投资者。社会各界投资高等教育的路径和渠道问题没有解决，高等教育资源的社会化和市场化不够明显，因此社会参与大学治理的积极性一直较低。“政府对于高等教育这种准公共物品垄断性地生产提供，不仅使得高等教育公共资源难以得到有效配置，而且产品或服务的质量也无法满足公众的需求。”[3]目前我国高等教育公共市场机制尚未建立，高等教育资源在政府的控制分配下难以形成真正的市场竞争，决定高校运行发展的主要力量仍在政府而不是社会。高校依然围绕着政府办学，大学之间竞争的实质是对政府满意度的竞争，更高的政府满意度意味着更多的高等教育资源投入。

美国高等教育质量问责之所以形成广泛的社会参与机制，与其高等教育资源的市场化配置有着很大关联，社会而非政府成为高教资源的主要提供者。“当高校较少的依赖政府资源，较多的依赖自筹资源时，会使高校从一个被动的行政下属组织变成一个更有自主创业精神的组织，这将根本性地改变原有的组织与管理模式。”[4]投资主体的多元化必然导致问责主体的多元化，资源权力的分散则将带来问责权力的分散。打破对政府行政问责的依赖，须从多元筹资开始，不断增加高等教育经费筹措的多种渠道，减少高校对政府资源的依赖，才能为社会和市场参与高等教育质量问责开辟空间。

2. 问责的结构：权力的分配

权力分配解决的是问责结构问题。问责权力在高等教育不同利益相关者之间的分配，是决定高等教育质量问责制度发展与完善的关键。传统的行政问责属于“上问下责”式的垂直型问责结构，高校的主体性被遮蔽，社会的参与性不强。权力平衡是高等教育质量问责制度建构的核心问题，只有政府权力、社会权力和高校权力三种问责权力相互制衡，才能形成合理的问责三角结构。随着高校法人地位的逐步确立和办学自主权的进一步落实，政府与高校关系日益变化，高等教育问责也面临新的变迁。高校不应只作为问责客体和监督对象，而应同时赋予问责主体权力。外部问责只有通过高校内部的问责体系，才能转化为高校提高办学质量的决策与行动，才能真正实现问责的目标与价值。构建新的问责结构必须突出高校自身的问责权力，通过自我监督、自我检查、自我评价等方式，把实现高校在问责中的主体权力作为路径重造的努力方向。

社会作为一种外部力量参与质量问责能够帮助高校克服问责路径依赖，改变政府单一的垂直型问责，增加对高校的平行问责，建立高等教育公共治理结构。计划经济背景下，大学和政府部门同属于单位性质，然而在市场经济时代，大学是属于政府和市场之外的第三部门组织，向社会提供公共产品及公共服务。高校不仅仅与政府相联系，还广泛地与市场和社会相连接，社会作为高校的重要利益相关者必然要参与对高校的质量问责。当前存在的一些具有社会性的问责，无论是从影响范围还是作用力大小来看，都难以与政府行政问责相提并论。因此，政府在自身介入高等教育质量问责的同时，还应该组织好高等教育其他利益相关者参与问责，在高等教育多元利益主体不同诉求的基础上，形成一个相对统一和有着内在一致性的问责整合结构。

然而，考虑到当前高等教育实际，仅仅由公民社会来组织高校问责也不具备现实条件和实践可能。政府行政问责的旧路径依赖如果突然消失，新制度供给若不能跟进则会引发制度缺位和制度真空，反而会导致更加混乱的局面。“原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的路径依赖，对这种制度权威的消除必然带来人们对制度权威的无意识状态与各种机会主义行为的盛行。”[5]社会公共问责机制的有效运行必须建立相应制度予以保障，政府还需要不断完善相关法律法规。因此问责结构变革必须采取渐进主义策略，逐步扩大社会公共问责和减少对政府问责的路径依赖，从政府行政问责走向社会公共问责，建立起以社会公共问责为基础、高校自我问责为主体、政府行政问责为指导的高等教育质量问责结构。

3. 问责的范式：权力的使用

权力使用涉及的是问责范式问题。问责范式决定了问责权力的具体操作与运行，是问责主体、问责内容、问责方式的认识论和方法论基础。我国高等教育中政府行政问责遵循的是实证主义范式，路径依赖背后是问责范式的依赖。实证主义范式本质上是一元问责，即对目标的收敛性问责，问责范式的单一封闭是当前问责路径依赖的工具表现。

在我国，以实证主义范式为基础的质量问责一直居于支配地位。政府对高等教育问责依据实证主义的基本框架，问责主客体关系简单对立，形成以政府为问责主体的单一化问责体制。而当代西方国家的高等教育质量问责却多表现出建构主义范式特征。建构主义问责范式对应社会公共问责制度，把问责看成是社会建构过程，强调问责主体和问责对象在问责活动中的沟通与互动，既保障问责对象的主动性，又保障利益相关者的参与权。在认识论模型上，实证主义试图用分析、还原和整合等认识工具来揭示事物关系；而建构主义则主张用协商、对话和共识等认识工具来建构事物关系。在政治论模型上，实证主义范式往往暗含着权威主义的理论前提，建构主义则在本质上反对权威主义，提倡一种参与的民主主义。从建构主义的视角来看，高等教育质量问责就是通过利益相关者多方的合作，让高等教育办学质量获得更为广泛和复杂的建构。

建构主义问责的真正意义在于对高等教育多元利益相关者的赋权，坚持互动、协商与共识的原则。而在以往的行政问责依赖中，政府强势主体单方面主导了高等教育质量价值判断标准，其他利益相关者缺少平台表达自身诉求，极大地影响了他们参与高等教育质量问责的积极性。建构主义问责范式尊重多元利益相关者的主体意愿，充分吸取各方面意见和建议，调动各方面参与高等教育质量问责的积极性。因此其消弭了实证主义主客分离的问责立场，扩展了实证主义仅仅立足问责主体的视角。现有的高等教育质量问责体系必须做出战略性调整，由实证主义范式向建构主义范式转换，才能从深层次改变问责路径依赖的现状。

[1]Suspitsyna T. Accountability in American Education as a Rhetoric and a Technology of Governmentality [J]. Journal of Education Policy, 2010，(25): 567-583.

[2]Pierson P. Increasing Return, Path Dependence and the Study of Politics [J]. American Political Science Review, 2000，(2): 94.

[3]盛 冰. 高等教育的治理：重构政府、高校、社会之间的关系 [J]. 高等教育研究, 2003，(2): 47-51.

[4]刘献君, 陈 敏. 院校研究与现代大学管理 [M]. 青岛: 中国海洋大学出版社, 2006: 8.

[5]蒲 蕊. 政府与学校关系重建：一种制度分析的视角 [J]. 教育研究, 2009，(3): 81-85.

(责任编辑邱梅生)

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1003-8418(2014)02-0028-03

朱守信(1988—)，男，安徽金寨人，上海交通大学高等教育研究院博士生；杨 颉(1972—)，男，江苏南京人，上海交通大学规划发展处处长、高等教育研究院研究员、博士生导师。