区域高等教育合作:美国的经验与启示

张继龙

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

区域高等教育合作:美国的经验与启示

张继龙

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

由政府直接推动区域高等教育合作是一种普遍而有效的做法，美国西部州际高等教育委员会(WICHE)是此类合作的典范。该组织的主要特点：一是秉持合作共赢的价值理念；二是以合作项目和平台为载体；三是建有一套运行高效的组织架构。我国长三角地区区域高等教育合作经过六年的发展取得了初步的成效，但仍需在整合系统动力、建立优化治理架构、构建有效利益平衡机制等方面予以加强和改进，美国WICHE的经验提供了有益的启示和借鉴。

区域高等教育合作；西部州际高等教育委员会(WICHE)；长三角高等教育合作

区域合作是现代高等教育发展的重要特征之一，由政府直接推动区域高等教育合作是一种普遍而有效的做法，美国的区域高等教育合作组织堪称此类合作的典范。美国是联邦制国家，由于联邦宪法并未赋予联邦政府直接管理教育事务的权力，各州均拥有管理本州教育(含高等教育)的最高权力，于是形成了自成一体的州级高等教育管理系统。为实现州与州之间的资源共享及合作交流，区域高等教育合作组织于20世纪50年代前后纷纷成立，形成了独具特色的州际高等教育协作机制。美国大型的区域高等教育合作组织有四个：南部教育委员会(含高等教育)(Southern Regional Education Board)、西部州际高等教育委员会(Western Interstate Commission for Higher Education)、新英格兰高等教育委员会(New England Board of Higher Education)和中西部高等教育委员会(Midwestern Higher Education Compact)。本文以合作历史悠久、合作内容广泛、合作成效显著的西部州际高等教育委员会(简称WICHE)为组织案例，梳理其组织特点和成功经验，并结合我国长三角高等教育合作机制提出若干相关思考和建议。

一、美国区域高等教育合作的实践经验

(一)合作共赢：区域高等教育合作的价值诉求

合作共赢是WICHE所秉持的核心价值理念。WICHE的合作动力源于二战后旺盛的高等教育入学需求对降低州际入学壁垒、整合州际高等教育资源提出的迫切要求。州际入学壁垒是历史形成的，各州的公立大学和学院通常向外州学生收取比本州学生高100%-250%的学费，这就是所谓的州际非居民入学壁垒(non-resident admission barriers)。此外，各州高等教育发展冷热不均，教育资源不足与教育资源闲置并存。为此，迫切需要开展州际高等教育合作，以实现高等教育的资源整合和政策协同。WICHE就是在这一背景下于1950年成立的，现有16个成员州。

WICHE实现合作共赢的基本策略体现在两个方面。一是以健全合作机制为保障，形成各州平等协商、科学决策、专业实施的治理架构；二是以满足现实需求为依归，形成政府主导、学校主体、市场主动的系统动力。在WICHE成立初始，各州对各类医学专业人才需求旺盛，WICHE选择以打破州际医学教育壁垒、共享医学教育资源作为区域合作的突破口，取得了显著成效，这就是最早的专业学生交换项目(Professional Student Exchange Program)。到了20世纪80年代，学生交换项目迅速覆盖到本科生和研究生教育，并成为WICHE的主打项目，打破了州际间的学费壁垒，增加了入学机会。据统计，仅2012学年三个学生交换项目共服务各类学生32700人，为学生及其家庭节约学费开支超过2.6亿美元[1]。20世纪80年代后期，随着信息技术的突飞猛进，WICHE把教育信息技术开发与合作确立为战略重点，打造教育技术合作平台(简称WCET)。该平台现为超过400万的大学生提供全部或部分学术课程的网络学习机会，服务范围不仅覆盖西部地区，而且遍布全美并延伸至加拿大多个省份。无论是学生交换项目，还是WCET项目，区域高等教育合作都坚持与时代发展同步，深入契合学生的入学需求、学习和发展需求，满足高校在新环境下对技术、资源共享的现实需求，取得了实实在在的成效。

(二)平台打造：区域高等教育合作的有力抓手

合作项目与平台是WICHE开展区域高等教育合作的载体，目前正在运行的项目和平台共有44个[2]。WICHE广泛的目标可以概括为三个方面：通过项目招生增加学生的入学机会；通过政策分析协助政策制定者处理高等教育和人力资源问题；培育有助于资源共享的合作项目[3]。前文提到了学生交换项目是WICHE的传统主打项目。此外，政策分析服务和资源共享服务是WICHE重点打造的另两类合作平台。

政策分析服务是通过为政策制定者提供可靠的数据报告和广泛的工作交流平台，促进区域高等教育合作在政策层面上的协同。一是开展数据收集、整理和发布，为政策制定和政策研究奠定基础。WICHE定期发布的数据有：西部公立高校学费数据(Tuition and Fees)，年度基准报告(Benchmarks)，西部高等教育手册(Fact Book)，各州政策在线数据库(SPIDO)等。二是构建会议交流平台，研讨区域高等教育面临的共同挑战。WICHE每年围绕区域高等教育热点问题组织西部学术领导论坛(the Forum)和西部社区学院学术领导者联盟(the Alliance)，分别为本科院校和社区学院提供交流互鉴的平台。此外，由WICHE委员会中的议员们组建的立法咨询委员会(LAC)，每年也通过论坛的形式反思各州在高等教育问题上的政策立法，促进州际间的政策协同。

资源共享服务是通过打造资源共享平台，为各成员州的高校及学生提供丰富的学习资源和学习服务，并致力于降低学校的运营成本。高等教育领域资源稀缺和重复建设的矛盾非常普遍，消解这一矛盾的有效策略是使资源共享成为“新常态”(new normal)。除前文提到的WCET共享平台外，WICHE于2007年开始打造新型的网络课程交换平台(简称ICE)，该平台被誉为新一代的学生交换项目。课程交换涉及招生、注册、财政资助、缴费、学分转换等诸多细节问题，网络课程交换平台为此提供了强大的管理解决方案，高校间的课程交换以及由此产生的资金结算问题都可以一体化解决。二年制和四年制院校均可以招生单位或教学单位的身份加入该平台，交换的形式除了课程修习名额的交换，还可以实现一门课程或专业的整体交换。此外， WICHE鼓励区域高校参加资产精算项目(简称MPP)，帮助高校节约宝贵的财政资源。该项目是专门为高校量身打造的综合资产保险，其保费低于行业的平均水平，因此有助于参保高校降低保险费用支出，同时高校有机会根据参保单位整体的赔付率，获得年度分红。目前，参加该项目的成员高校有49个，校区超过100个，保险总价值达到790亿美元。美国三大区域高等教育合作组织——WICHE，MHEC(中西部高等教育委员会)，NEBHE(新英格兰高等教育委员会)——的成员由此节约的保费开支超过了6900万美元[4]。

(三)运行高效：区域高等教育合作的组织特点

WICHE的组织特征可以概括为各成员州的平等性、重大决策的科学性和项目实施的专业性，由此保证了组织整体稳定且富有效率。WICHE是在西部州长协会(WGA)倡议下通过签署《西部高等教育协定》的形式正式成立的，其权力来自于各州议会和州长的合法授权。全委会是WICHE的最高领导和决策机构，决定区域高等教育的重要政策和项目，每年召开一次。全委会中每州各有三位委员，并且其中一位必须为教育家，所有委员均由各州州长任命，任期四年。由此可见，人员组成方式体现了各州之间的平等性，人员任命方式决定了委员们须对各州的利益负责。全委会委员的主体是教育家、议会议员和教育官员，这种组合有利于在决策中发挥各自优势，兼顾各方权益，提升决策的科学性和可行性。

全委会下设立法咨询委员会(LAC)和工作委员会，前者专司立法咨询和各州间的立法合作，后者负责决策的统一协调。工作委员会下设立办公室负责具体项目的推进落实。值得注意的是，办公室作为常设机构是实体化运行的，并在运行中实行专业化的分工和项目化的推进。目前，WICHE的办公总部设在博尔德，下辖7个业务部门，共有工作人员40余人，专业的人员素质和优秀的团队合作为项目推进提供了可靠的人力资源保证。

二、美国区域高等教育合作的有益启示

中美两国国体不同，但在区域高等教育合作上面临的问题却有共通之处。美国开展区域高等教育合作的历史已逾60年，其积累的经验对中国不乏可资借鉴之处。笔者拟从长三角地区区域高等教育合作的实践出发，结合美国的经验，谈谈关于推进我国区域高等教育合作的三点思考。

(一)从顶层设计到现实需求：区域高等教育合作需要整合系统动力

区域高等教育合作离不开顶层设计，否则会目光短浅；区域高等教育合作更离不开现实需求，否则会无的放矢。兼顾顶层设计和现实需求，方能发挥各方优势和潜力，形成区域高等教育合作的系统动力。WICHE的合作诉求主要基于西部各州携手应对入学潮的现实需要，各州通过西部州长会议和《西部高等教育协定》对WICHE的组织使命、权力来源、人员构成、运行规则进行了顶层制度设计。WICHE以现实需求为导向，始终坚持学生交换、政策协同、资源共享的合作主题，并随着区域高等教育发展的新形势及新挑战，灵活地推出新政策和新项目，从而获得了持久的发展动力。

长三角地区区域高等教育合作是在长三角地区区域一体化进程中由政府主导的合作项目。2008 年国务院颁布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中明确提出“强化教育领域的合作与交流”、“率先基本实现教育现代化”的任务。在此背景下，2009年“长三角教育协作发展会商机制”建立，开启了每年一届的教育厅厅长和教委主任联席会议模式，至今已举行六届。2014年6月，教育部出台了《关于进一步推进长三角洲地区教育改革与合作发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，标志着经过六年的实践，长三角区域高等教育合作正式纳入中央政府指导范围。《指导意见》对校际合作、协作发展平台和资源共享平台等既有合作主题予以了肯定和进一步丰富。值得注意的是，与顶层规划日趋完善形成鲜明对比的是，现实需求并非十分强烈，这直接削弱了区域高等教育合作的整体动力。从长三角高水平大学联盟鲜为人知，到研究生校际交流屈指可数；从学分互认进展缓慢，到课程师资共享成效甚微，似乎都在说明这些看似重大的合作领域其实只是“潜在”需求，而非“有效”需求。究其原因，正是由于相对封闭的高等学校办学体制和相对集中的高等教育管理体制所致，一方面使高校的主体性迷失，另一方面使市场的主动性失灵，从而造成了政府在区域高等教育合作中“剃头挑子一头热”的尴尬局面。《指导意见》中将区域教育“改革”与“合作”并提，并将“改革”置于“合作”之前，正是看到了高等教育合作离不开高等教育改革之故。因此，只有政府放松管制还高校以自主权，高校面向市场开放自主办学，才能催生区域高等教育合作的有效需求，才能形成区域高等教育合作的系统动力。

(二)从决策制定到项目推进：区域高等教育合作需要优化治理结构

区域高等教育合作的成效，很大程度上取决于治理结构是否匹配。治理结构的核心是确立一套民主的决策机制、统一的协调机制和高效的运作机制。从WICHE的治理实践来看，全委会是最高决策机构，决定重要政策和重点项目；全委会下设的专门工作委员会，负责决策的统一协调；工作委员会办公室负责具体项目的推进落实。长三角区域高等教育合作现有的决策机制是三省一市教育主管部门的“联席会议”，即年度会商机制。长三角区域高等教育合作的领导小组及其办公室，相当于协调机构和执行机构。领导小组由各省(市)教育厅厅长(教委主任)任组长，领导小组办公室分别挂靠在各省(市)教育厅(教委)的政策法规处。通过比较不难看出，两种治理结构形式上颇为接近，最大的差别在于WICHE是州议会和州政府授权的实体合作组织，长三角会商机制是教育主管部门间的松散联合组织。无论是联席会议，还是领导小组及其办公室，长三角合作的整体架构没有超越教育厅(教委)及其下设部门。

合作效果可以直观地反映出治理结构是否奏效。长三角高等教育合作开展六年来，签署的高等教育合作文件有十项之多，涉及图书资源、大型仪器、师资培训、研究生培养、学分互认、国际教育合作等多个领域。这些领域初步建立了区域内高等教育的协作架构，其中有些相对容易运作的合作项目，如长三角高校图书馆联盟，开展较为顺利，目前上海有41所高校、浙江有55所高校签约加盟，江苏高校的签约加盟也在进行之中；有些相对复杂的合作项目，如长三角的交换生和学分互认项目，进展颇为缓慢，2012年上学期，浙江高校仅派出交换生32名，江苏和上海各派出交换生24名[5]。交换生项目的初衷无疑是好的，但设计和推进这一项目显然不是教育行政部门发布一份红头文件就能完成的，这既需要项目设计的充分论证，如想方设法增加项目对大学生的吸引力，也需要优化项目实施的专业团队，制定学分认证规则，建构学分认证系统等。在现有的松散联合的治理架构下，做到这些是有一定困难的。因此，优化治理结构的方向是成立代表区域共同利益的专门性常设实体机构，并获得各省级人大和政府的授权。优化后的治理结构具有三个特点，一是权威性更高，组织设置由各省级人大和政府授权成立，增加了权力来源的合法性；二是专门性更强，组织决策团队由教育行政官员和教育家共同组成，专司履行区域高等教育合作职能；三是实体性更突出，组织实体化运行可以围绕政策协同和项目实施进行专业化的分工和团队化的协作。此外，区域高等教育合作项目要突出主题、明确重点，逐步分化出基础项目、品牌项目、创新项目等类别，这同样需要专业化的运作团队才能胜任。

(三)从表层协作到深度融合：区域高等教育合作需要利益平衡机制

在政府主导的区域高等教育合作中，需要建构有效的利益平衡机制和规则，尤其是在初步实现表层协作、逐步走向深度融合的过程中，显得更为重要。首先，区域高等教育的深度融合，需要各省(市)形成公平、稳定、长效的投入机制。区域高等教育合作是一项花费不菲而成果显示度不高的长期事业，这一特点决定了对区域高等教育合作的重视不能停留在理念层面、政策层面，也不能停留在“宣言”层面、“框架协议”层面，更不能停留在口号层面、标语层面，而是需要落实到长期稳定的经费投入中去。那种寄希望各省(市)自觉出钱出力、各高校和学生凭热情主动参与合作的想法是不切实际的。区域高等教育合作以项目和平台建设为抓手，资金投入是基本保障。WICHE在2011财年的综合预算经费是2460万美元，其中220万美元用于保障组织的正常运转，750万美元用于相关的捐赠支出，1430万美元用于支持学生交换项目。《西部高等教育协定》明确规定，WICHE的运行经费由各成员州平均分摊。这意味着各州政府作为会员有缴纳会费的基本义务，政府拨款形式的会费是WICHE整个组织运行的主要经费来源。此外，WICHE积极向慈善组织、联邦政府和州政府筹措资金，从而在保证既定项目运行的基础上，不断创新项目形式和内容，提高组织的吸引力。作为中国经济最发达的地区，长三角地区对教育投入的总体水平也是最高的。但从目前公开的资料来看，长三角高等教育合作机制中尚未建立明确的资金保障制度。因此，在实现合作组织实体化运作的同时，应在经费筹措方式、经费使用和管理办法以及经费信息公开等方面做出制度化的规定。此外，三省一市虽然同处长三角地区，但内部发展不平衡的矛盾还十分突出，因此可以考虑在深度融合的过程中建立“高等教育资源流入地与流出地的利益补偿和制衡机制，实现受益方或利益掠夺的一方对处境不利一方的强制性补偿”[6]。

其次，区域高等教育的深度融合，需要合作组织与高校之间以及高校与高校之间建立起良性互动、合作共赢的博弈规则。高等教育合作组织与高校之间不是管理与被管理、命令与服从的关系，而主要是一种合作关系，譬如合作组织联合高校共同开发合作项目，挖掘高校的资源潜力、建立资源共享平台，发挥高校智力密集优势、成立区域高等教育发展的智库等等。WICHE开发的教育技术合作平台、网络课程交换平台等项目，都贯穿着合作组织与高校之间的良好互动，高校主体参与的积极性能够被充分调动起来。此外，高校参与合作的积极性还受制于高校与高校之间的互动模式。在现有体制下，高校以争夺政府资源为路径依赖的办学模式及无序竞争格局，不利于高校间形成合作博弈。正如有学者指出的，长三角地区高校之间普遍存在“在公共资源竞争上的非合作博弈”，“在外部评价压力下的非理性竞争”，以及“在市场争夺上的弱化分工竞争”[7]。因此，区域高等教育的深度融合需要重新建构高校间的博弈规则，其关键在于政府简政放权，营造良性竞争、崇尚合作的高等教育生态环境。

[1]WICHE. Student Exchange Programs Statistical Report 2012-2013 [DB/OL]. http://www.wiche.edu/wue ，2013-1-1.

[2]WICHE. Project Contacts [DB/OL]. http://www.wiche.edu/contacts ，2013-1-1.

[3]WICHE. Policies in Sync: Appropriations, Tuition, and Financial Aid for Higher Education [DB/OL]. http://www.wiche.edu/info/publications/PoliciesInSync.pdf . 2004-10-1.

[4]WICHE. Crisis/Opportunity: WICHE 2011 Annual Report [DB/OL]. http://www.wiche.edu/pub/15247 ，2011-9-1.

[5]国家教育发展研究中心. 长三角地区加强教育联动发展机制建设[DB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6635/201302/147600.html ，2013-2-16.

[6]彭红玉，张应强. 美国州际高等教育协调与合作机制及其启示[J]. 高等教育研究，2012，(4)：99-104.

[7]宗晓华，冒 荣. 合作博弈与集群发展：长三角地区高等教育协同发展研究[J]. 教育发展研究，2010，(9)：1-5.

(责任编辑邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0149-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.047

张继龙(1981—)，男，江苏徐州人，华中科技大学教育科学研究院博士生，扬州大学教育科学学院讲师。

江苏省高教学会“十二五”重点课题“高等教育大众化的中国模式研究”(KT2011012)。