政府参与学生贷款的职能探讨

孙 涛

(华中农业大学马克思主义学院，武汉430070)

政府参与学生贷款的职能探讨

孙 涛

(华中农业大学马克思主义学院，武汉430070)

学生贷款的平稳运行离不开政府的有效参与，如何参与则取决于政府职能的合理定位。由于学生贷款具有一定程度的竞争性和外部性，因而应被视为利益外溢性的准公共产品。参照政府在准公共产品提供中的一般性作为，可以推导出政府参与学生贷款运行的理论作为：采取行政规制，对学生贷款参与主体的行为进行有效规范；提供一定程度的财政支持，保障学生贷款运行的公平与效率；加强法制化建设，为学生贷款的顺利运行提供强制性的法治保障。

学生贷款；政府参与；政府职能；准公共产品

作为学生贷款的主要参与主体以及公共利益的代表，政府职能的发挥对于贷款业务的良性发展无疑极为关键，而由于学生贷款准公共金融产品的特性所带来的业务操作的复杂性，使得政府干预在内容、方式和程度上往往难以尽如人意，导致贷款政策的实施步履艰难。在这种情况下，唯有将政府参与学生贷款的职能予以相对明确的界定，并使之制度化，才能从根本上保证政府职能得以有效发挥。由于学生贷款所具有的准公共产品特性，因而借鉴政府在准公共产品提供中的一般性作为，对于明确政府参与学生贷款的职能具有重要的参照作用。

一、政府在准公共产品提供中的一般性作为

由于外部性的存在以及多方利益主体的相互博弈，使得准公共产品产权难以准确界定。在这种情况下，无论是完全依靠价格补偿的市场供给还是税收补偿的政府供给，都是低效的。当采用完全市场供给时，由于准公共产品的外部性和局部排他性，使受益者的数量难以确认，受益程度难以测量，这时生产者的成本将难以得到弥补，从而出现近似于公共产品的“公共悲剧”。同样，在依靠税收弥补而采取的完全的公共供给的情况下，由于使用的无偿，将会导致拥挤现象的出现，致使后续成本增大，使得准公共产品的持续供给出现困难[1]。因而，对于准公共产品的供应不能简单移植私人产品或公共产品的提供方式，在重视市场作用发挥的同时，政府也应适度介入，以弥补其收益外溢带来的市场失灵现象，最大限度地增进供给效率。显而易见，在一般准公共产品的生产和供应过程中，政府作用的发挥始终极为关键。具体而言，政府在准公共产品供给中的较具普遍意义的作为主要体现在以下几个方面：

1.强化公共意识和责任意识，将准公共产品的供给活动和生产活动区分开来

准公共产品的正外部性决定了其具有公益性的一面，亦即该类产品不仅能为购买者带来实惠，而且其效应能外溢到社会群体中，在一定区域范围对社会公众的生活质量以及经济社会发展产生重要的影响。因而，政府在提供准公共产品的过程中，应基于公共利益的考虑，进一步强化公共意识和责任意识，引导准公共产品正外部性的产生，即为社会提供价格合理、质量可靠、数量充足的准公共产品和服务，促进社会总体经济效率的提高以及社会福利的增加。

准公共产品作为一种带有一定程度公益性的产品，有必要区分其供给活动和生产活动。其中，供给活动是指通过公共选择机制对以下问题做出决策：产品供应的主体与对象，产品的数量与质量，如何安排生产，如何进行融资以及对相关企业或组织进行管理。生产活动，本质上是将资金、设备等各种有形资源和制度、政策等无形资源转化为准公共产品或准公共服务的技术过程。这一区分的意义在于，准公共产品因其外在的公益性以及市场失灵的缺陷使得政府应参与提供，但这并不意味着完全由政府生产。

2.政府通过对市场参与实施行政规制，对准公共产品市场进行有效的行政干预

行政规制，是指政府为了实现国家法律、政策的一定目标，运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。借用日本规制经济学家植草益的观点，行政规制可以分为两种：一是经济性规制，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置的低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。二是社会性规制，是指“以保障劳动者和消费者的健康、卫生、环境保护，防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则”[2]。而就一般准公共性产品而言，政府的行政规制无疑应涵盖这两种主要的方式，采取以下几种具体的干预措施：(1)进入规制。进入规制是指政府根据自然垄断行业的特点，为防止潜在竞争者的威胁而对其进入该行业进行规范和制约，以保证既存企业的垄断地位，避免恶性竞争而造成资源浪费。在我国，一般采取特许经营的方式，亦即政府作为特许经营权的拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术等从事经营活动的商业经营模式。这一过程中，政府特许经营权的授予必须引入公开的招投标方式，对竞标者有一个前期过滤，在最广大的范围内选择有规模、有信誉、有行业经验的企业参与；同时，招投标的程序必须公正公开，并接受社会监督，以减少寻租行为的发生。(2)价格规制。所谓价格规制，是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，政府为了保证资源的有效配置和服务的公平供给，对价格水平和结构进行规制，以限制垄断企业制定垄断价格。有效的价格规制，既要求准公共产品的定价遵循经济规律，反映全部成本以提供较为准确的价格信号，又要较多地考虑到政治需要以及与经济发展程度相适应，使之带有一定的福利性。无论准公共产品的价格采用何种确定模式，譬如政府定价、政府指导价以及市场调节价，都应在透明性与科学性的基础上形成。这有必要发挥第三部门的优势以加强政府的监管能力，由政府选择资信良好的会计师事务所等社会中介组织对准公共产品的成本进行核算与审计，以此作为合理定价的科学依据。同时，政府有必要进一步完善价格听证制度，保证消费者的参与权和知情权，为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的机制与平台，以便形成一个为各方认同的价格。(3)信息规制。在市场经济活动中，供需双方对产品信息的了解是有差异的，生产方往往比消费者更多了解产品的信息，从而使得消费者在市场交易中处于不利的地位，而要减少因信息不对称对交易行为的不利影响，政府应在市场体系中发挥应有的作用，通过建立信息披露制度，为供需双方提供所需的信息资源，从而形成在信息占有量上的相对均衡，此之谓信息规制。在准公共产品的供给过程中，由于存在一定程度的垄断性，且生产方出于自身利益的考虑，亦可能隐瞒相关的产品和服务信息(譬如质量信息)，从而使消费者权益受到损害。为应对信息不对称对准公共产品提供带来的负面影响，政府应进一步加强信息规制，通过完善规制程序和规则来促进信息交流，建立信息公开制度以提高信息流通过程中的透明度，并为供需双方的信息沟通提供必要的技术支持。(4)质量规制。质量规制是指政府通过有效监控准公共产品和服务的生产方，以保障其产品服务供给的质量。由于产品和服务的质量水平与成本高度相关，如果不对产品和服务质量实行规制，处于垄断地位的经营企业就会产生降低产品和服务质量标准的动机。因此，应该对该类产品和服务质量实行规制。可考虑在各地方政府层面设立一个适宜我国国情、同时适合当地特点的独立性比较强的监管机构；同时，为进一步增强质量监管的实施效果，监管机构还应根据具体准公共产品的特点，制定相应的质量监控标准，从产品服务质量、种类、价格等多重因素，定期对经营主体进行核查，并充分发挥社会公众的监督和参与作用，对低质量的产品生产方实施经济性制裁。

3.政府通过完善筹资方式，引导社会力量投资准公共产品的生产或供给

公共财政理论认为，对于纯粹私人产品的基础服务领域，原则上政府应从中退出，完全由市场提供；公共产品由于关乎社会福利，导致竞争性的市场难以有效提供，因此需要政府部门介入。然而在现实生活中，作为介于公共产品与私人产品之间的产品类型，准公共产品广泛存在并日益引起关注。为保证该类产品的有效提供，适度的财政投资是必需的，譬如政府可采取参股的形式投资；制定优惠的政策，吸引社会力量对基础设施投资，政府对微利和投资回收期较长的项目通过贴息和风险担保形式投资，以减少风险并提高投资方的投资回报率。可见，政府财政对准公共产品的投资，主要应起到四两拨千斤的作用，以更好地引导社会性资金的投入，最大限度地满足准公共产品供给中庞大的资金需求。

4.政府通过强化法制化建设，为准公共产品的有序供应提供法律保障

与此同时，政府应进一步加大对于准公共产品的立法力度，因为无论政府采取财政干预还是行政规制的方式，都必需经由法律的保驾护航才能得以有效落实，从而推动准公共产品市场的发展与完善。政府应立足于《立法法》的基本精神，根据准公共产品的类别和特点，分门别类地制定相关的法律法规，譬如准公共产品专门法、行政法规和地方性法规等。有法可依不一定能真正实现有法必依，这就要求政府部门加强对于法律法规执行中的监督检查，当然涉及到准公共品提供中的政府部门亦应包含其中，逐步形成公共行政责任追究制度，切实保障法律法规得以有效贯彻实施。

二、政府在学生贷款运行中的理论性作为

尽管在消费上存在较大程度的竞争性和排他性，但由于外部性的存在，使得学生贷款在效用上存在一定程度的不可分割性，因而学生贷款应被视为一种准公共产品。从理论上讲，与其他一般准公共产品类似，学生贷款的最优供应模式也应为政府和市场联合提供。而与此同时，学生贷款作为一种政策性金融产品，与其他准公共产品又有明显的不同。表现在：一方面，生产和供给主体的不同，学生贷款大多由商业银行发放或政府部门直接提供，而一般准公共产品即便在政府投资的情况下，也要经由生产厂商的加工制造过程，亦即需要生产性企业参与准公共产品的直接生产或供给。另一方面，需求对象的不同，学生贷款的针对人群为经济尚未独立的在校大学生，而非一般的社会公众。由于学生贷款是基于学生未来人力资本投资收益的一种信用贷款，学生未来收益的不确定性导致贷款偿还存在较大的风险，从而导致贷款的后续供给出现不足。可见，学生贷款同样存在效用的外溢性，但这并非影响贷方惜贷的主要因素，在根本上影响贷款供给不足的原因在于贷款本身的风险性过大而致贷方难以弥补其成本而影响放贷的持续性。从这一意义上看，学生贷款供需双方的特殊性、自身业务的复杂性决定了政府的干预不仅必须，而且极为关键。这就要求对于理论上政府参与学生贷款的可能作为进行相对明确的界定，以弥补商业银行或政府直接经办学生贷款的不足，从而引导、协调并推动学生贷款事业有序发展。

1.政府应采取行政规制，对学生贷款参与主体的行为进行有效规范

借用日本学者植草益对于行政规制的界定以及经济性和社会性规制的分类标准，学生贷款一方面属于信息偏在的银行业务，是典型的信贷类金融产品，政府理应通过经济性规制加以引导和规范；另一方面，学生贷款是以保障弱势群体的受教育权为根本目的，具有较大的公益性，因而同样有必要采取社会性规制的方式来保障其服务提供的质量。(1)进入规制。政府设立一定的标准或条件，对申请发放贷款的银行或其他金融机构进行资格审查，同时向通过资格审查的机构进行公开招标，从中确定最有实力、诚意和行业经验的金融机构参与学生贷款，并向其颁发特许经营证。(2)价格规制。利率作为学生贷款的价格，对于学生贷款的整体运行有着莫大的影响，因而，政府的价格规制就是如何将贷款利率控制在一个合理和公正的水平。学生贷款的利率水平既要反映贷方的成本需求，也要与学生的经济承受能力相适应。在这一过程中，政府部门有必要借鉴价格听证会的组织形式，在学生(或其家长)、公众、银行和政府之间建立起一个协调、对话的机制与平台，引导学生和社会公众直接参与到价格制定上来，以达成一个为各方都认同的价格。(3)信息规制。贫困生、政府、高校和银行构成了学生贷款系统中的四大主体，他们彼此之间存在着明显的信息不对称[3]。譬如，高校自身缺乏对于学生家庭经济状况的了解，因而难以准确地认定资助对象；政府和银行无从得知高校中贫困生的具体数量和所需的资助金额，因而难以准确地向不同高校的贫困生提供相对应的资助；银行不了解借贷学生的还款意愿和还款能力，因而放贷动力不足；政府向银行提供了学生贷款风险补偿金，然而并不清楚银行是否积极回收贷款。对此，政府应着力于打造学生贷款参与主体间信息共享的平台，一方面从技术层面上完善信息网络化建设，建立全国统一的学生贷款数据库，并实现与银行、高校、税务机构之间的资源共享；另一方面从制度层面上加以引导和规范，增强各主体之间的信息交流，并使之发展为一种经常性行为。(4)质量规制。为增加学生贷款供给和提高服务质量，政府部门应进一步制定和实施质量规制政策，激发银行或其他金融机构的放贷积极性。其一，建立银行信用公示制度，向社会公开各放贷行的合同信用形象，接受社会公众评议。如若银行获评较差，则需及早采取应对之策，如缴纳一定比例的保证金，防止再度发生失信行为。其二，引入或设立相对独立的中介服务机构，对学生贷款业务进行监管。为保证监管过程的自主性和公正性，使其远离外部力量干扰，该机构必须保持一定的独立性，以科学的方法对学生贷款的各个主体和环节进行监控，包括对放贷行的资格准入、价格、信息、投资等进行监管。此外，政府部门应充分引导和发挥学生、社会公众的监督和参与作用，从外部对于学生贷款的运行过程施加有益的影响。

2.政府应提供一定程度的财政支持，保障学生贷款运行的公平与效率

银行经办贷款业务的目的在于获取利润，而能否获利则取决于资金的风险性、流动性和营利性。显然，学生贷款并不能够满足这“三性”的要求。表现在：(1)贷款风险性大。由于借贷学生并非独立的经济主体，他们既无财产抵押又无信用记录，且能否顺利完成学业并找到合适的工作存在较大的变数，再加上毕业后流动性大、贷后跟踪管理困难等因素，使得贷方在回收贷款上存在着很大的不确定性。(2)贷款流动性差。整个贷款期限较长，包括放贷期(主要包括学生在读期间，一般2～4年)、宽限期(即毕业后至开始还款的时间间隔，大多数国家一般在学生毕业后半年到两年间)、还款期(是从开始还贷至还清债务所允许的最长时间限制，各国还款期限长短不一，短则几年，如我国国家助学贷款还款期为毕业后6年；长则达到几十年，如美联邦学生贷款还款期最长可达30年)。(3)贷款营利性低。学生贷款存在申请人数多、单笔贷款额度小、手续繁杂、工作量大等特点所带来的较高的交易成本、管理成本和机会成本。因而，唯有当放贷利率高于普通商业贷款利率时，贷方或可能盈利。然而，过高的贷款利率会导致部分学生难以承受而自动放弃贷款[4]。

对此，政府唯有提供某种程度的财政支持，学生贷款市场才有可能发展壮大并形成一定的规模。具体而言，政府的财政干预主要体现在以下几个方面：(1)直接提供全部或部分贷款本金，交由银行发放和管理，以保证贷款供应的充足、连续和稳定。(2)在银行直接提供贷款本金的情况下，政府采取有效措施，使其能从中获利。其一，政府支付一定比例的风险保证金，并实施最终担保，以此分散和降低贷款风险。在贷款发放前向银行支付一定比例的风险保证金，可在一定程度上减少银行顾虑，有助于补偿经办银行将来可能发生的违约损失。与此同时，政府继续为贷款学生提供担保，以确保贷款违约超过风险保证金的额度时，由政府承担还款拖欠的责任。其二，建立和完善学生贷款二级市场，增强资金的流动性。在二级市场上，贷方可以将学生贷款的债权打包后出售给经过担保机构担保和信用评级机构评级的特殊目的机构。该机构购入学生贷款债权，公开发行债券，且该债券可以在市场上进行交易。这样，通过二级市场，贷方既可以持有也可以出售学生贷款的债权，因而提高了贷方资金的流动性。其三，支付特别利率补贴，保障贷方利益。其四，政府通过向银行或其它中介性服务机构支付部分直接管理成本，进一步降低或转移银行经营学生贷款的运行成本，提高其运营收益。(3)给予学生一定程度的财政补贴，以减轻其还贷负担。譬如，提供隐性利率补贴，使得学生支付的贷款利率低于同期的市场基准利率；一定比例的债务减免，帮助那些经济上确实困难或因突发变故而暂时无力还贷以及那些选择到艰苦地区和行业工作的学生减轻负担。

3.政府应加强法制化建设，为学生贷款的顺利运行提供强制性的法治保障

由于学生贷款业务牵涉的参与主体较多，政府、银行、高校和学生中的任何一方出现问题，都可能导致贷款整体运行不畅，因而对各参与主体的权利和义务进行明确界定便显得尤为重要。而要保证这一权责约束机制的实施效力，唯有诉诸于法律，以法律的权威性、强制性和稳定性来规范贷款参与主体的行为。据此，政府部门应从以下几个方面加强学生贷款的法制化建设：(1)制定并颁布专门的学生贷款法律，其中应对学生贷款的实施目的、贷款制度的具体内容、各参与主体的权利和责任等诸多方面做出明确的规定，确保学生贷款在运行中真正实现有法可依。(2)法律颁布后，政府部门应致力于对该项法律法规的宣传，以使社会公众及早全面、准确地了解学生贷款制度。(3)国家行政部门应严格执行该项法律，行使管理职权，做到有法必依。(4)司法部门应根据法定职权和程序，加强对学生贷款法律执行情况的监督，对于贷款实施中的违法行为及时制止和惩处，切实做到违法必究。

除此之外，鉴于学生贷款的有效回收依赖于社会信用体系的完善以及学生的偿债能力，政府应与银行一道共同推动全国个人征信系统的建设，以无形的力量约束借贷者的还款拖欠行为；政府还应进一步改善国内的就业环境，在帮助学生顺利就业的同时使得学生按时足额还款成为可能，从而为学生贷款的顺利发展创造一个适宜的外部环境。

[1]陈小安.准公共产品供给与定价的理论和实践研究[D].成都：西南财经大学，2002：17-19.

[2]刘 辉.社会性规制负外部性问题研究[J].生产力研究,2007，(3):64-65.

[3]孙 涛,梁长锁.社会资本视角下的高校贫困生资助探究[J].当代教育科学,2008，(7):19-20.

[4]梁爱华. 我国商业银行学生贷款中的“惜贷”问题探讨——以美国联邦家庭教育贷款为参照[J].高等教育研究,2006，(12):50-54.

(责任编辑邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0070-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.019

孙 涛(1982—)，男，山东即墨人，华中农业大学马克思主义学院副研究员、博士。

全国教育科学“十二五”规划2013年度教育部青年课题“国家助学贷款的政府干预研究”(课题批准号EFA130388)。