高等学校学生参与权比较研究

钱春芸

(苏州大学王健法学院，苏州215006)

高等学校学生参与权比较研究

钱春芸

(苏州大学王健法学院，苏州215006)

在传统的高等教育理念中，高校学生一直被当做管理的对象而非现代意义上的高等教育的主体，导致我国高等教育与世界先进水平差距甚远。究其实质，学生参与权的缺失是阻碍我国高校民主法治进程和现代化进程的一个主要原因。文章从学生参与权的概念入手，考察了我国高校学生参与权的现状，引入不同国家、地区学生参与权的立法实践和司法实践，从中发现了两者的差异，并由此提出了完善高校学生参与权的途径。

高校学生；参与权；比较

“我们可以肯定的说，在中国的传统中既没有自治权之说，也不存在学术自由的思想；同时，也没有一处可以称得上是大学的高等教育机构。”[1]学生是高等教育的主体，没有学生也就没有高等学校，这是大家的共识。欧美国家的高等学校无一不是将学生作为高校的主人，学生在高校接受教育的过程中享有知情权、民主参与权等权利，保证了学生受教育权的实现。我国高等教育长期把学生作为管理的对象而不是教育的主体，尽管国内某些高校已经开始对管理学生的模式进行改革，但依然无法保证学生在校园内的相关权利。正是高等教育中学生民主参与权的缺失，阻碍了我国高校的民主法治进程和现代化进程。

一、 高等学校学生参与权的含义

何为高校学生参与权？高校学生参与权可理解为高校学生作为学校的成员依法享有通过一定方式对学校事务发表意见、参与决策的权利(韩兵，2006)。在宪法意义上，参与权应该是参政权的衍生。《高等教育法》第九条规定“公民依法享有接受高等教育的权利。”《中华人民共和国教育法》第四十二条规定了“受教育者享有下列权利：(一)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；(五)法律、法规规定的其他权利。”这些权利可以归纳为受教育机会权、受教育条件权、受教育公正评价权以及受教育参与权。学生的参与权是一个动态性权利，只有与其他权利联动，才能保证受教育权的整体实现。

关于参与权的内容，有学者认为“学生参与权主要包括高校规章制度的制定参与权、高校具体事项管理参与权和充分参与权三项内容”[2]。也有学者认为“大学生参与事务的广度与深度，应以其学习目的为中心，向外逐渐扩散。当其与学习有直接密切之关联时，应使其得直接参与决策及各种具体措施，对于比较不具直接关系之事务，则可降低其参与强度”(韩兵，2006)。在这一问题上，学界并没有达成共识。

二、 我国高校学生参与权现状

目前规定我国高校学生权利的法律一共有三部，分别是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，再加上《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《普通高等学校学生管理规定》等行政法规、部门规章，它们形成了我国的高等教育法律体系，从上到下对高校学生的法律地位、权利义务做了规定。

《宪法》第46条第1款规定了“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，从国家根本大法的角度宏观地概括了受教育权既是公民的权利也是公民的义务，是公民的一项基本权利。公民基本权利除了具有不可缺少、不可替代、不可转让、稳定的固有特征之外，还在于它具有繁衍其他权利的“母体性”，它可以派生出各种“子权利”[3]。同样，受教育权也可以派生出多种子权利，从权利的根本属性看，公民在接受教育的时候应该有选择的自由，由此也衍生出学生在高校事务管理中的参与权。

《中华人民共和国教育法》承接了《宪法》的精神，并在此基础上进行了细化，该法第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”但同时又在第五条和第六条对“受教育者”做了两个层面的定义：一是从国家和社会的角度看，受教育者应该是“德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”；二是从个人角度看，所有的国家公民都是“受教育者”， 要接受“爱国主义、集体主义、社会主义的教育”，要接受“理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。”《教育法》的细化无论从哪个角度看都使“受教育者”带上了被动的意味，原本《宪法》中受教育权的权利意义被忽略了。

在《高等教育法》中，总则部分规定“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这个规定和《教育法》如出一辙，作为受教育者的学生并没有被当成法律权利主体，而仅仅是一种社会角色定位，即学习者也。《高等教育法》还在第五十三、五十四、五十五条中对作为高等教育主体的“学生”连用了三个“应当”，第五十六条用了“不得”，第五十七条用了“服从”，这样的语词选择充分地反映出立法者将“学生”放到了受支配、受管理的地位。

教育部2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第41条提出“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”，首次明确提出要将学生参与权引入到对高校事务管理的实际操作中，“应当”一词反映出立法者认为支持、保障学生的参与权是高校的义务，同时这一法条也被看做是我国高校学生参与权的正式提出。由此，学界开始了对这一问题的理论探讨，“大学生参与权的源头，可追溯至近代大学的起源——中世纪的博洛尼亚大学。这所大学被称为‘学生的大学’”[4]。而具体落实依然是一句空话。

综上，为了保证宪法确立的公民受教育权的实现，我国在相应的法律中赋予高校适当的管理权，管理权较基本权利而言是次位阶的权力。但是现行我国教育法体系高度强调高校的管理权而忽视了学生的基本权利，无论是《教育法》还是《高等教育法》都只是含糊地表述为“法律、法规规定的其他权利”，而没有明确学生在高校事务管理中享有受教育权的“子权利”——民主参与权，导致学生在高校事务管理中的民主参与权缺位。从我国高校实际来看，高等学校内部设立的各种委员会很少有学生代表参加，学生对于学校的各种决策，只享有批评建议权，并没有机会实现真正意义上的参与权。

三、其他国家、地区高校学生参与权的立法实践

发展至今，高等教育比较发达的国家和地区都很重视学生在高校事务管理中的民主参与权，或多或少地以法律形式明确规定了学生的民主参与权。

德国的《大学基准法》在1998年第四次修改时，允许各联邦的大学自定大学内部的组织结构。德国的大学内部分为中枢单位和基本单位，中枢单位由大学领导、大评议会、评议会组成。大评议会通常包括教师代表、学术人员代表、学生代表、非学术人员代表，四种人员代表的比例由各联邦的大学法自行规定。如Sachsen-Anhalt邦大学法规定的大评议会四种人员的比例为6∶2∶2∶1。基本单位指学院，由学院长和学院会议负责学院行政事务。学院会议由学院的教授代表、学术人员代表、学生代表、非学术职员代表组成，其中教授人数要过半。

法国的《教育法典》是指导法国高等教育的法律，其地位相当于我国的《高等教育法》。该法第231-2条规定：国家教育高级委员会由负责教育的部领导、教师、研究人员和其他人员的代表、学生家长代表、学生代表、其他利益团体代表组成。法国高等学校实行校长和管理委员会、科研委员会、大学生活和学习委员会共同管理的模式，三个委员会中都有学生代表参加。《教育法典》第712-3条规定大学管理委员会包括30～60名成员，其中20%～25%为学生代表。

我国台湾地区2005年制定了《大学法》，该法第15条规定：“大学设校务会议，议决校务重大事项，以校长、副校长、教师代表、学术与行政主管、研究人员代表、职员代表、学生代表及其它有关人员代表组织之。”第33条规定：“大学为增进教育效果，应由经选举产生之学生代表出席校务会议，并出席与其学业、生活及订定奖惩有关规章之会议；学生出席校务会议之代表比例不得少于会议成员总额十分之一。……大学应建立学生申诉制度，受理学生、学生会及其它相关学生自治组织不服学校之惩处或其它措施及决议之事件，以保障学生权益。前四项之办法，于各大学组织规程定之。”[5]作为台湾地区高等教育的最高法律，《大学法》明确了学生在高校事务管理的参与权，并且在原则规定之外确定了学生的申诉权，所有台湾地区高等学校的校内管理制度都应该和《大学法》一致。

在我国香港地区，20世纪80年代以后学生的决策参与权才慢慢被承认，发展到现在，已经成为所有香港地区高校决策者的共识。以相关大学为例，《香港大学规程》“第二十一章校务委员会第一条：校务委员会由以下人士组成——……(f)按照规例选出的4名全职教师；(g) 按照规例选出的1名不属教师的全职大学雇员；(h) 按照规例选出的1名全日制本科生；及(i) 按照规例选出的1名全日制研究生。”“第三十四章纪律委员会第二条：纪律委员会由以下人士组成——……(b)教务长从学生小组中委出的学生2名，为该小组成员中位次最高而又已接委任为委员会成员者。第四条：学生小组由20名学生组成，该等学生由大学学生会评议会按经界定的位次而委任。”香港高校学生享有决策参与权是既定事实，同时规章还规定了学生享有民主权利的具体途径。

葡萄牙更是把学生参与高校事务管理的权利写入宪法。《葡萄牙宪法》(1982年第2版)第七十七条写道：一、大学生均有权依法参与学校的民主管理;二、教师组织、学生组织、家长组织及科研机构参与教育管理的方法，由相应法律作出规定[6]。

四、其他国家、地区高校学生参与权的司法实践

由于国外高校学生参与高校事务管理的历史比较悠久，参与权不仅仅停留在纸面上，而是和校内其他规章制度衔接，体现在高校管理的方方面面。

在日本，《教育法典》法律篇第712-2条规定校长是由管理委员会、科研委员会、大学生活与学习委员会组成的大会，按照选举办法，经绝大多数选举产生，而大学生活与学习委员会的成员就是学生代表，也就是说学生代表可以直接选举自己所在大学的校长。

在美国，高校学生参与权体现在高校管理的各个层面，既有和专任教师息息相关的个人教学评价，也有和学生生活相关的后勤管理。如对大学教师聘用和提升职称时要进行教学工作评定，必须征集学生的意见，另外每门课程结束前都要求学生对所修课程和任课教师的教学工作进行评价，评价结果作为进一步改进课程设置和评价教师的依据，这种实践就是学生参与权的最好体现。在后勤管理中，美国高校更是重视学生参与权，以美国威斯康星州立大学史蒂文斯波因特分校为例，每一栋学生宿舍楼都设有主任助理1名，每一层楼面设有居民助理2名，对自己所在楼层的学生会工作进行指导，召集每两周一次的全层学生会议，定期组织全层学生活动，督促该层学生遵守学校及宿舍的规章制度。所有这些学生管理员除了完成各自的分管工作外，还要参加值班，通过自己的实际工作实现了对学校事务的真正参与。

在德国,大学生按照《大学基准法》的规定,通过民主选举选出主席或委员，并由他们代表所有学生行使权益并时刻维护学生群体的基本利益，这种模式也间接体现了学生的参与权。

五、完善我国高校学生参与权的途径

1.健全法律体系。关于学生的参与权，除了在宪法及2005年实行的《普通高等学校学生管理规定》中纲领性地有所提及外，其他法律法规并没有提及，存在着局限性。所以要学习欧美国家，要形成一个涵盖宪法、高等教育法、学校规章的从上而下的我国高等教育法律体系，改变以往仅仅是原则性规定而不能实现的状况，在制定学生参与权实施细则时要规范学生实现各项权利的具体程序。

2.明确学生权利。在现行的《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》中都规定了学生的权利，但随着高等教育的发展，学生的权利也不断延展，人身权、知情权、参与权、抗辩权等和学生密切相关的权利可以通过修订现有法条的方式加以规范，从而给学生以切实的保护。

3.增加高校义务。在现有我国高等教育法体系中，高等学校更多时候是一种高高在上的管理者的姿态，相对高校的权利而言，高校的义务就少得多。与学生权利相对应的高校义务也应该随着时代的发展横向扩充。同样，高校的告知义务、信息公开义务、实效义务、赔偿义务等也应该随着法律法规的修订加以规范，更科学地规范高校的义务才是更好地办好高等教育的科学选择。

4.完善救济制度。与国内外其他高校的法律相比，我国现有法律体系中设置的学生权益保障救济制度不尽完善，不能很好地适应实际需要。我们应该将法律救济渠道进行补缺，完善学生申诉制度、设立教育行政仲裁、建立司法救济、落实高校赔偿，用完善的法律覆盖建立上下衔接、合理有序的学生权益救济，只有这样，才能真正保证高校学生参与权的实现。

[1][加]许美德.中国大学：1895—1995一个文化冲突的世纪[M].许洁英，等译.北京：教育科学出版社，2000：26.

[2]王建富.高校管理中的学生参与权浅析[J].唯实，2012，(7).

[3]徐显明.基本权利析[J].中国法学，1991，(6).

[4] 夏 民，庄倩如.大学生参与权的法哲学思考——基于高等教育法治化的分析[J].江苏高教，2012，(4).

[5] 参见http://blog.sina.com.cn/s/blog_5798ef740102e8n2.html，2013/4/26.

[6]刘振天.欧美发达国家教育管理体制中的社会参与[J].比较教育研究，1996，(3).

(责任编辑沈广斌)

G647

1003-8418(2014)06-0047-03

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.011

钱春芸(1973—)，女，江苏启东人，苏州大学王健法学院副研究员、博士。

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“国际化视野下的大学生事务管理模式研究”(项目编号2011SJB880114)。