政府管理独立学院的路径探索——基于新公共管理理论

李 波

改革开放后，中国经济的高速发展需要大量受过高等教育的人才。但是，由于政府对教育的投入长期不足，社会对高等教育资源的旺盛需求长期得不到满足。为了解决这一矛盾，在高等教育供给与需求矛盾突出，民间资本丰富的经济强省，地方政府联合公立高校和企业，创造性地把新公共管理思想引入到高等教育事业中来，率先走出了按新机制、新模式举办独立学院，以市场方式来提供高等教育的新路子。

虽然现在独立学院的数量、规模都较为可观，但在高等教育体系中的地位和对社会经济建设作出的贡献都还有限。由于照搬管理公办高校的办法，对独立学院事务管理过多、介入过深，限制了独立学院“独、优、民”的先天优势的发挥。独立学院既不是公办高校，也不是传统意义的民办高校，这就决定了政府在对独立学院进行管理的过程中，不能依赖管理公立高校或民办高校的路径，必须在新公共管理思想的指导下寻求新的思路。

一、政府管理独立学院不当的原因分析

（一）历史原因。在计划经济条件下，政府通过举办高校来为社会提供高等教育，高等教育的提供基本由政府垄断。政府集高等院校的举办者、实际管理者和办学者于一身。由于公办高校绝大部分的办学经费来自财政拨款，政府对公办高校具有相当强的控制力，能通过计划和行政干预来控制公办高校，并形成了一套行之有效的制度。在我国高等教育管理体制中，人们一直认为只有政府才是高等教育发展的唯一资源提供者和管理者，也只有政府管理才是解决高等教育公平问题以及提高高等教育资源利用效率的唯一有效途径[1]。

近20年来，民办高等教育从无到有，从小到大得到了长足发展。相对来说，政府对民办高等教育的有效管理还处在一个摸索阶段。怎么样才能管理好、服务好民办高等教育，政府并没有成熟的制度和经验，一切只能摸着石头过河，容易形成管理的惯性思维和路径依赖，即在实际操作中以对公办高校的管理模式来管理独立学院。民办高校毕竟不同于公办高校，政府依照惯性思维来管理独立学院必然会出现角色缺位与越位。

（二）政府管理的原因。作为社会制度的供给者，政府还没有为独立学院提供一个良好的制度环境。独立学院适用的 《社会力量办学条例》（1997）、《教育法》（1999）、《高等教育法》（1999）、《民办教育促进法》（2002）、《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003）、《民办教育促进法实施条例》（2004）、《独立学院设置与管理办法》（2008）等，有的颁布时间早，法律效力低，有的过于宏观。

独立学院属于何种法人？独立学院的产权如何界定？独立学院与母体高校是何种关系？独立学院投资方应如何提取“合理回报”？现有的法规政策并没有作出明确的回答。模糊的法律定位，导致独立学院在现行法律体系下权利能力、行为能力、责任能力模糊，在社会关系和经济关系中的位置模糊，以至于在对独立学院产生的社会关系进行调整时缺乏相应的法律依据。在法制社会中，这无疑给利益相关各方最大限度地争取利益、逃避责任埋下了制度隐患。

（三）独立学院自身的原因。与公办高校只有政府一个管理主体，只需处理与政府的关系不同，独立学院有政府、母体高校和投资方三个管理主体，要处理的关系除了政府还有母体高校和合作办学方。独立学院在自身的发展过程中要不断地协调与政府、母体高校、合办方的关系，为独立学院的发展争取到最有利的条件。显而易见，独立学院处在一个较为复杂的权利关系当中。

独立学院产生的时间不长，上述几种权利关系还没有明确。独立学院自身在处理这几种权利关系的时候也没有达到左右逢源的熟练程度。独立学院的管理人员有的来自母体高校、有的来自合作方，当发展中遇到困难的时候，来自母体高校的管理人员习惯于找母体高校、政府寻求帮助，来自合作方的管理人员则习惯于找合作方、市场寻求帮助。

二、新公共管理理论对政府管理独立学院的启示

（一）转变观念，提升管理的经济性。独立学院是利用非国家财政性经费，按市场机制举办的高校，实行相对独立的管理。除少数有政府投资的独立学院外，政府既不是独立学院的举办者，也不是办学者。政府应引导市场的力量为公共产品的生产服务，弱化自身充当独立学院管理者的角色，提升管理的经济性。首先，做分权的政府，从等级制到参与和协作[2]（P17、233）。 政府应充分认识独立学院的积极作用，绝不能把独立学院看作是一个营利机构，要充分认识到它的社会效益。政府应改变计划经济时代大包大揽的心态，把自己从公共物品的生产中解放出来，提升管理的经济性。政府在处理与独立学院的关系时，应放低姿态，充分信任独立学院的能力，以协作者的身份参与独立学院事务，助力独立学院的发展。如在独立学院发展初期协作完善独立学院的办学条件，共同面向顾客而非官僚主义的所谓政绩需要规划独立学院的发展纲要，共同引进社会资金；在独立学院成熟期协作完善独立学院董事会领导下的院长负责制，共同引人、育人、留人；通过舆论引导在社会树立独立学院的正面形象等。其次，做起催化作用的政府，掌舵而不是划桨[2]（P202）。从管理范围来说，政府应依照现有规章制度明确自身与独立学院权力的界限，抓大放小，充分保障独立学院的办学自主权。独立学院不像公立高校那样能享受国家财政经费，所以政府不能以管理公立高校的标准来处理与独立学院的权力关系，政府对独立学院的管理必须止于公共事务。对于独立学院的组织人事、财政预算决算、后勤基建等内部事务，政府如果没有通过投资来拥有独立学院的产权，就不能对独立学院的内部事务加以干涉。对专业设置、招生计划、教学科研等事务，只要独立学院的做法没有影响到公共利益的实现，政府也不应加以干涉。在管理方式方面，政府应通过立法、制订各项标准和规划等间接手段对独立学院进行宏观管理，调控独立学院的数量、发展速度、规模、教育质量，通过第三方对独立学院进行检查评估和宏观协调。那些可以通过市场机制和社会自律解决的问题一律放权给独立学院。总之，就是要全面落实独立学院面向社会自主办学的权力。

（二）加强制度供给，提高独立学院办学效率。

独立学院属于民办性质，按市场机制运作，普遍具有较高的效率。但目前独立学院法人性质不明确、产权关系不明晰，导致独立学院各个办学主体责、权、利模糊，制约了独立学院办学效率的进一步提高。政府应加强制度供给，给独立学院的发展提供一个良好的制度环境。首先，明确独立学院事业单位法人性质。《中华人民共和国民法通则》根据法人设立的宗旨及其从事的活动的性质，将法人分成两大类：第一类是企业法人，也就是从事生产、服务等经营性活动，以盈利为目的的经济组织；第二类是机关、事业单位和社会团体法人，这一类法人因公共利益而存在，又被称为非企业法人。《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》第四条赋予了独立学院独立的法人资格。但是，相关法律法规却没有明确独立学院的法人性质。

独立学院的产生是为了社会公益的目的，是从事教育活动的社会服务组织，其举办资金部分来源于国有资产。比照相关法律规章对各种法人性质的界定，独立学院不完全属于上述四种法人中的任何一种，已超出了现有法律的框架。但为了便于独立学院实现其职能和适用于相关法律规章，必须在现有法律框架内明确其法人属性。相比之下，独立学院更符合事业单位法人的界定，以事业单位的标准来对待独立学院较为合适。一方面，这样既能体现独立学院社会公益的目的和部分产权属于国有的性质；另一方面，与公立高校的法人属性相同，还有利于提高独立学院在社会公众中的认可度[3]。其次，明晰独立学院产权关系。独立学院产权结构较为复杂，公私兼有。从办学主体角度看，独立学院可以分为政校型、政校企型、校企型等，理论上都至少有两个或两个以上的办学主体。在独立学院产权界定的过程中，作为社会生活权威的政府要起到协调人的作用，根据“谁投资，谁拥有产权”原则来明晰独立学院的产权关系。如果政府依据《民办教育促进法》第50条的相关要求，对新建、扩建的独立学院，按照公益事业用地及建设的有关规定给予了优惠，那么通过各种优惠形成的产权应归属独立学院。政府无偿划拨给独立学院的资产形成的产权也应归属独立学院。如果政府作为投资方与母体高校合办独立学院，则政府应拥有其投资部分的产权。母体高校向独立学院投入的货币和资金由母体高校享有其产权。母体高校向独立学院投入的校名品牌，共享的优质教育资源，应合理地折算为相应金额的股权，并由母体高校享有其产权。合作者负责提供的独立学院办学所需的硬件设施，合作者拥有其产权[4]。

产权关系明晰后，政府要保证申办、合办方投入独立学院的财产与它们的其他财产相分离，投入独立学院的财产其所有权与使用权、管理权分离。政府应杜绝当前独立学院运行中仍然存在的投资方直接使用、管理独立学院财产的状况，确保所有权与使用权的分离，使独立学院能用这些财产来生产高等教育公共物品。同时，政府或政府委托的中介组织应作为第三方主持对独立学院资产的评估，明确合作各方投入资产的额度及在独立学院资产总额中的比率。社会投资者按出资额在独立学院资产总额中所占的比率，母体高校按无形资产折算额在独立学院资产总额中的比率，按合作协议从扣除发展预留金后的办学节余中获得相应比率的合理回报。

（三）加强监督，保证独立学院办学效益。独立学院引入社会资本来生产高等教育公共物品，但逐利是社会资本的天性，在独立学院办学实践中，不乏办学主体任意抽调独立学院资金、压低独立学院办学成本等影响独立学院办学公益性和办学质量的事例[5]（P143）。为此，政府必须采取措施保证独立学院的办学效益。首先，做有预见的政府，预防而不是治疗[2]，通过完善董事会结构加强事前监督。与公办高校实行校党委领导下的校长负责制不同，独立学院实行的是董事会领导下的院长负责制。董事会是独立学院的最高决策机构，独立学院的一切重大事项都应由董事会决定。当前，独立学院董事会的成员以母体高校和合办企业人员为主，除有政府合作的独立学院外很少有政府代表。作为有“合理回报”产生的组织，独立学院董事会中包含各产权主体的代表是其产权的重要体现，是必须的，但公益性才是独立学院的第一属性，包括政府代表、社会贤达在内的独立学院支持者和利益相关者理应在独立学院董事会中有一席之地。这样才能对独立学院的行为进行有效的事前监督，使独立学院能及时为顾客提供回应性的服务，保证独立学院始终保持其最本质的属性——公益性。其次，做受顾客驱使的政府，满足顾客的需要[2]。学生及其家长是独立学院最重要的“顾客”，独立学院的办学质量如何与他们的关系最为密切。但囿于自身条件所限，他们无法对独立学院进行专业的、全面的监督。政府虽然将高等教育的生产权授予了独立学院，但作为高等教育提供者，政府必须对独立学院进行有效的监督，保证其办学质量。鉴于此，政府要按照《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》和第26号令等法律法规的要求，以“积极支持、规范管理”的原则，对独立学院进行全程监督。在申办阶段，政府要监督申办、合作各方是否具有办好独立学院的资质；在独立学院招生阶段，政府要监督独立学院是否已具备了生产高质量高等教育的硬软件条件；在教学阶段，政府要监督独立学院是否认真履行教学计划、保证教学资源的供应；在学生毕业后，政府还要注意倾听用人单位对独立学院毕业生质量的评价。政府还应审计独立学院财务报表，保证“合理回报”控制在合理范围，不以降低教学质量为代价降低教学成本。

[1]李蓉.论政府在高等教育管理体制改革中的职能定位[J].黑龙江教育，2007，（12）.

[2]盖布勒·奥斯本.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社，1996.

[3]张淑芬.从法学视角看独立学院的法人性质[J].四川师范大学学报：社会科学版，2007，（12）.

[4]于中宁.跳跃性的产权改革[J].新华文摘，2004，（3）.

[5]陈天祥.新公共管理——政府再造的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社，2007.