工业棕地治理析论

王晓丽

一、我国的工业棕地现状

“棕地”一词来源于英文Brownfields，它作为与“绿地”对应的规划术语最早出现在英国的城市规划法律中，而正式的界定则出现在美国1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》(学界一般称为《超级基金法》，以下简称为《超级基金法》)中，其后在西方国家传播开来。在《超级基金法》中，棕地是指“废弃及未充分利用的工业用地，或是已知或疑为受到污染的用地”。1994年美国联邦环境保护署（EPA）将棕地定义为“被遗弃、闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施”，这些地区的扩展或再开发会受到环境污染的影响，也因此变得复杂。各个国家对棕地的具体定义会有不同，但是它们都有共同的特点:用地功能上以工业用地居多，空间分布上以城市土地为主，污染程度上存在污染或疑似污染。由于城市发展对土地的迫切需求及现代科学意义上城市规划的制定与实施，工业棕地治理成为城市发展中不得不面对的重要课题。

西方国家在20世纪80年代即开始对棕地及其治理进行立法，并在治理实践中不断进行反思，逐步调整棕地治理立法，对工业棕地的再开发和利用起到了规范和指引作用，节约了城市土地，提高了土地利用效率，保护了土壤生态环境，也降低了市民因工业棕地污染而遭受的疾病和痛苦风险。但是在我国，工业棕地目前仍是一个不太为人熟知的名词，一些媒体出于新闻报道的需要，将这些地块称为“毒地”，而学术界通常将其称为“土壤污染”的一种。无论是哪一种界定，在普通公民的生活中，棕地仍是一个不太受人关注的概念。但是，因工业棕地已经产生了若干影响较大的社会事件，很多学者也开始关注这一问题。目前，工业棕地治理面临的主要障碍是信息不全面。我国尚无有关工业棕地面积、所处区域、污染形态、污染原因等方面的基本信息。2013年5月，环保部公布了《2012年中国环境状况公报》，其中提到2012年已经完成了中国土壤污染状况调查，但并没有公布相关结果。因政府信息缺位，学术界现阶段对工业棕地现状的解读，主要来源于一些城市与之相关的侧面信息。如2008年奥运会举办之前，为了实现“绿色奥运”的目标，北京曾在2003年至2008年搬迁了四环内近200家工业企业，这些企业搬迁后，给北京留下近900万平方米的工业棕地。而上海市为举办世博会也搬迁了一大批工业企业，甚至世博会的部分场馆就是建在这些棕色地块上。与北京、上海这些大城市相比，我国其他中小城市的工业棕地信息更不透明，也没有基本数据。

二、工业棕地治理面临的困境

（一）棕地治理无法可依，甚至连明确的政策也尚未出台，无法适应棕地治理的急迫形势

现阶段我国尚没有关于工业棕地治理的专门立法。已有环境法律体系中涉及棕地治理的法律法规主要出现在《固体废物污染环境防治法》（全国人大1995年制定、2004年修订）。该法第35条对于产生工业固体废物的单位应承担的环境保护责任作出明确规定：“应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置。”对于法律实施前已经破产的单位,规定了“未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用”。这些规定对我国工业棕地的治理起到了一定的引导作用，但法规内容过于简略、粗糙，同时也没有颁布配套法规，实践中可操作性并不强。而专门性的土壤污染防治的法律我国尚未制定，有关土壤污染防治主要集中在一些规章和政策中，且大多针对农业用地，有关工业用地土壤污染防治的法律法规很少。目前仅有2004年国家环境保护总局办公厅发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，主要针对遗留污染物或土壤污染造成的环境污染事故作出相关规定，而该规章的法律位阶很低，法律效力有限。许多城市在工业企业迁出后遗留下大量棕色地块，在城市化急速发展的今天，进行棕地治理是节约城市建设用地和建设城市生态文明的重要内容，然而因为无法可依，政策不明，阻碍了工业棕地的修复和再开发利用，因此我国急需制定有关工业棕地治理的法律法规。

（二）现阶段棕地治理市场化特征明显，功利性突出，利益考虑远大于生态考虑

因工业棕地大多处于城市中心区，在地价、房价高企的今天，工业棕地治理在一些大城市方兴未艾，甚至开发商明知是棕地也愿意竞标获得，治理后建成商业或民用住宅向市场销售。一些资本公司也愿意与棕地治理或修复机构合作，共同分享棕地治理后的市场红利。但这些棕地治理的背后，存在一些隐忧。棕地是被污染了的城市土地，除了土壤污染，很多时候还包括深层次的地下水污染。这些污染潜藏于地下，隐蔽周期长，污染风险巨大，想要彻底治理需要较长时间和巨额资金，当然更需要先进的土壤和地下水修复技术。而从我国披露的几起棕地治理案件来看，治理时间多在一年之内，治理方式主要是最简单地把污染土壤挖出来，运到别处填埋或焚烧，很少进行技术处理，甚至有的棕地仅仅是在污染土壤上覆盖隔离土层或薄膜，这样的治理效果可想而知。并非我国缺乏更高端的土壤修复技术，而是棕地投资方不愿意采用周期更长、耗资更巨的其他治理方案，只愿选择短、平、快的方式，尽快利用棕地谋取市场利益。这样的棕地治理可能在短期内达到污染土地的环境修复效果，却与棕地治理的生态效益目标相去甚远。棕地治理需要综合考虑土壤和地下水的修复，需要考虑各种污染源的相互作用与污染风险爆发的周期等，简单的异地填埋或焚烧等方式几乎会造成污染转移，或者引起二次污染。而现有的棕地处理方式主要是：在企业迁出（或破产）后，政府将棕地纳入土地储备计划，大多以拍卖方式推向市场，开发商竞得棕地后，进行简单治理，开发为商业或民用住宅销售给消费者。在这一流程中，对工业棕地的经济价值的关注是各方焦点，而棕地上的污染能否被彻底清除，很多时候被忽略了。在现实面前，棕地的生态效益往往被纯粹的经济权衡所遮蔽。

（三）工业棕地治理资金来源单一，缺口巨大，限制了棕地治理的规模和治理程度

工业棕地不同于一般城市地块的最大特征是其已经受到污染或存在污染风险，因此需要在正常的建设程序启动之前先进行棕地治理。无论是在国内还是国外，棕地治理都需要大笔资金。我国没有完善的棕地立法，无法明确造成污染的原棕地责任主体，只能简单地在企业迁出或破产后，由政府收回土地，通过招投标方式推向市场。然而由于竞得棕地的大多是房地产开发商，即使其竞价中已经包含了因棕地污名带来的折扣（在信息透明的前提下），以商业利润为主要追求目标的开发商大多也不愿意在棕地治理上花费过多资金和时间。考虑到我国的土地均属公有，开发商所取得的仅仅是70年的土地使用权，时间和权属的考虑都令开发商选择期限最短、成本最低的棕地治理方案，这也是为何我国的土壤修复技术有一二十种，但实践中用的最多的都是技术含量最低的“挖出异地填埋或焚烧”方案之原因。此外，在信息公开的呼声压力下，棕地经过治理开发投入使用后，市场能否接受污染治理结果存在不确定性，故开发后的效益很难确定，这也是开发商不愿意投入巨资进行棕地治理的重要原因。

根据世界银行2005年5月发布的《中国废弃物管理:问题与建议》，我国大约共有至少5000个棕地。而以北京为例，国内有房地产开发商为治理北京一块工业棕地，初步投入成本超过一个亿。虽然每块工业棕地的面积和污染程度等具体情形不同，无法判断具体的治理成本，但简单计算即可大致估算出治理前述棕地所需资金之巨。

而我国目前工业棕地的治理资金来源，因缺少法律规定，主要是由棕地受让方（多为房地产开发商）承担。前些年因一些大中城市的高房价支撑，开发商治理棕地的投入在销售房产后仍有收益，但房价不可能无限上涨，随着房价上升空间的进一步缩小，这部分收益能保持还是持续下降甚至无法收回治理棕地成本，也存在不确定性。但毫无疑问，若工业棕地简单治理即投入开发变得无利可图，目前这种由开发商负责工业棕地治理主要资金的模式并不具有可持续性。

三、工业棕地治理路径探索

无论从着手棕地治理较早的美国还是相对晚近的欧洲的治理经验来看，工业棕地治理都是一个涉及多学科知识的综合治理课题。相对西方国家来说，棕地的概念对我国还是一个较为时髦的新鲜词汇，甚至不少人认为棕地治理只是城市规划部门的工作。其实，棕地治理是一个需考虑多方面因素并涉及不少利益相关方的复杂问题，其中不仅涉及城市规划,也会利用到法律政策、区域经济、科学修复、环境处理等学科的知识。同时还需平衡各方的不同利益，方能达到最佳的治理效果。然而目前我国在工业棕地治理方面往往由某一单一学科来进行研究和处理，最终导致了一方面完善而其他方面疏漏的现象，进而产生种种遗留问题。结合西方国家棕地治理的实践经验和我国目前有限的棕地治理案例，工业棕地治理路径可从以下几方面进行探索：

（一）逐步制定工业棕地治理法律或明确相关政策

作为一项牵涉面较广的城市土地利用课题，棕地治理应该有法可依；在法律出台困难的情况下，应制定相对明确的行业政策和实施细则指引工业棕地治理工作。为什么需要明确的法律或政策先行呢？因为工业棕地治理大多涉及土地转让，地块经济价值往往不是小数目，其间的法律责任不易划分；此外，工业棕地治理还存在一定风险，尤其是对于已经进行了商业转让的棕地，受让方对棕地的治理意愿、治理程度等都需要国家有明确的法律政策。为解决该问题，美国1980年颁布联邦法律《超级基金法》，明确美国棕地治理的主体、资金来源、责任划分等，在一定程度上促进了联邦棕地的治理。该法在实施中暴露出了一些问题，招致了很多批评，美国就在2002年颁布了《棕色地块恢复法》。该法相比《超级基金法》在棕地治理责任的追究上温和了许多，增加了政府的责任，为预期购买者、临近棕地所有者与无辜土地所有者提供超级基金责任保护；增加对州和地方政府评估与清除棕色地块给予补助；减轻某些小企业主的超级基金责任。美国这一系列有关工业棕地治理的明确法律法规，有力地推动了该国的棕地治理工作，使它成为当今世界棕地治理成效最为显著的国家之一。

我国正在制定《土壤污染防治法》，可以考虑在该法中设“棕地治理”专章，规定治理主体、治理资金、治理方式、治理责任等。建议由政府承担主要的治理资金，少部分由污染者和开发商承担，以改变目前的单一资金模式。若《土壤污染防治法》出台缓慢，可考虑先由环保部或国土部制定相关规章政策，引导棕地治理。

（二）工业棕地治理应考虑环境正义需求，兼顾社会公益和环境公益，不能忽视弱势群体的利益诉求

环境正义一词发端于美国，本来专指美国解决环境问题过程中在白人和黑色人种等少数族裔之间的平等问题，但学术界现在对环境正义的界定早就超越了肤色和种族之争，认为不同阶层、不同地区甚至不同国家在环境问题上均享有平等权利。工业棕地治理除了是一个经济问题，也是一个环境问题，无法回避环境正义需求。简而言之，工业棕地治理中的环境正义的主要含义是受影响的周边公众，尤其是生活困顿的底层民众的环境权利和生存、发展权利在棕地治理中应得到充分保护。环境问题的解决具有深刻的公益性，工业棕地治理中应考虑到弱势群体的现实需求而不应一味追求高利润。我国的工业棕地前身大多是新中国成立后规划建设的化工、农药、皮革、涂料、电镀、制药等企业，伴随我国国企改革的节奏，这些企业在20世纪90年代后纷纷转产、合并、破产等，很多原国企的工人下岗，生活拮据，也更易受棕地污染之害。这些人大多居住在原企业附近，在企业迁出后，这些社区多呈现衰落景象：人口外迁、失业率高、街道破旧、治安混乱，成为现实版的城市“贫民区”，与整洁明亮的新城区形成鲜明对比。毋庸讳言，工业棕地治理给这些居民带来新的希望。因此，在棕地治理过程中，不仅要彻底消除土壤和地下水污染，还要考虑到这些人能否承担建成后的住宅价格。借鉴国外做法，在棕地治理中可以就近招工，组织这些附近居民再就业；听取他们对治理污染方面的建议；由政府补贴他们购买建成后的住宅；有些工业棕地不适合居住的，可开发成商业场所租赁给部分居民等。若能借助一块工业棕地的治理，完成城市老城区的复兴，实现老工业区的经济新增长，则此治理功莫大焉。

（三）工业棕地治理应与公众参与原则相结合，吸引和激励社会公众参与

公众参与是我国环境法的基本原则，体现了环境法律所要求的环境决策、环境执法应当充分考虑群众意见及感受，公开环境信息，吸引和鼓励社会各界参与环境治理工作。同时，公众参与也是对环境治理工作进行全面监督的重要保障。为了推行公众参与原则，我国已经颁布了一些相关的辅助法规，如2008年开始施行的《环境信息公开办法》等，就促进了公众参与原则在实践中的应用。工业棕地治理不仅关系到一个城市的土地利用、工商业布局、具体规划，还关系到社会公众的切身利益。工业棕地不治理，棕地潜伏的环境污染就像悬在社会公众头顶的一把“达摩克里斯之剑”，不知道什么时候会落下来，也不知道会造成什么样的污染后果。而工业棕地进行治理的具体规划和方案，也直接影响着社会公众的工作和生活。尤其是生活在棕地附近的老工业区的人们，直接承担着工业棕地治理的后果。因此，在棕地治理过程中，土壤修复专家、环境科学家、经济学家和建筑设计师们的意见固然重要，普通公众的意见也不容忽视。此外，社会公众还可以对棕地治理工作进行全程监督，避免出现二次污染现象。我国一向重视公众参与在环境治理中的作用，早在1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中就规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体作用，鼓励公众参与环境保护工作。”具体到棕地治理中的公众参与，2013年年初，国务院发布了《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，提出要充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。不仅规定了棕地治理资金的社会多元化渠道，还鼓励社会公众和社会团体积极参与土壤综合治理项目。

[1]曹康，金涛.国外“棕地再开发”土地利用策略及对我国的启示[J].中国人口资源与环境，2007，（6）.

[2]邓位.城市更新概念下的棕地转变为绿地[J].风景园林，2010，（1）.

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[4]世界银行东亚基础设施部.中国固体废弃物管理:问题和建议[R].世界银行工作报告No.9，2005，（5）.

[5]United States Environmental Protection Agency,EPA Newsroom:President Signs Legislation to Clean Environmental and Create Jobs[EB/OL].http://www.epa.gov/epa-home/headline-011102.htm，2002-01-11.