深化城管执法体制改革的困难、经验借鉴与路径思考

李海峰

要探索城市治理之道，必须关注与市民生活息息相关的城市管理综合行政执法。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“深化行政执法体制改革……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。实际上，自20世纪90年代我国城市探索和开展城管执法工作以来，虽然取得了一些成绩，但从目前的舆情来看，城市管理综合执法工作仍需要进一步深化改革，才能创造更好的城市治理环境。

一、当前深化城管执法体制改革存在的困难和问题①相关资料由荔湾区综合行政执法局提供，包括关于深圳福田、佛山顺德综合行政执法调研的系列内部资料。

在“上位法缺失”需要“借法执法”、执法手段单一执法效能不高、执法威慑力和执法形象公信力不强的执法环境下，各城市正在探索新一轮的城管执法体制改革，但都会碰到一些规律性、普遍性的基本问题。

(一)体制机制不健全。一是管理职能与执法职能未理顺。有的部门混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层；而综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。二是法律法规不完善。综合行政执法至今仍然没有全国统一的模式，在国家层面还没有统一的机构对综合行政执法进行指导；城市管理领域缺乏一部系统法律来规范；有些法律法规操作性不强，导致执法时自由裁量不科学。

（二）结构性差异难平衡。一是机构重组导致编制类型、待遇标准有待统一。城管执法的职能来自于原工商、市政等多部门，人员组成复杂。比如涉改部门，三亚市17个、广州市荔湾区13个；随之涉改的人员编制构成也非常复杂，有行政执法专项编制、事业编制、后勤服务人员编制以及协管员等合同制人员。不同编制人员的待遇标准不一样，同类编制不同工作部门的待遇标准也不一样。比如广州，街道执法队人员比区的直属中队要多30%的基层补贴。同工不同编不同酬，在一定程度上会影响执法队伍的稳定性和积极性。二是编制整合导致部分原专项行政执法主管部门人力不足。综合执法部门的人员构成基础往往是从原主管部门划出，整合后可能导致一些原主管部门的人力资源紧张，工作运转困难。比如广州荔湾区行政执法专项编制整合到综合执法部门后，安监部门机关只有12名行政编制，要行使拥有120万人口的地域、800多亿GDP且年增速在10%以上经济体的安监许可、检查、协调职能，有些有心无力。三是人员调整导致队伍平稳过渡压力大。执法人员从原专项行政执法机构主管部门划转到执法部门，部分人员有思想包袱。特别是，整合后新成立的综合执法部门会根据“三定方案”的要求对领导干部及执法人员进行调整或开展竞争上岗，必定触及个人利益调整，部分人可能会产生抵触情绪。四是业务拓宽导致执法队员专业素质短期内难以适应。综合执法后，职责范围扩大到多个领域，执法内容和相关法律法规等从广度和深度上都有量的突破。被整合后的执法队伍来自不同行政执法机构，短期内很难熟悉所有专业知识；不同部门执法队伍、执法队员个人素质又参差不齐，导致改革之初个别执法案件会存在证据收集不充分、法定程序不到位、执法文书不规范等问题，影响了执法效能。

（三）权责利难以理顺。一是行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等作为行政管理的系统环节，在改革中全部或部分相互分离，容易出现工作脱节和监管失控。从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为；从外延上看，行政执法包括行政许可、行政强制、行政征收、行政处罚等等。但城管综合执法改革遵循的是《行政处罚法》，因此地方在“三定方案”中一般是集中行政处罚权的综合执法改革，导致业务职能管理部门与综合执法部门存在推诿争利情况。如原主管部门不用再行使行政处罚权，可能导致前期审批不严格，管理不到位，造成相互推诿扯皮，使执法部门无法有效地依法实施处罚；原主管部门在日常管理中发现的问题有可能不能及时告知执法部门，使执法工作处于被动局面；综合执法部门作出行政处罚并责令相对人限期改正的，原主管部门可能会不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态。二是管理职责与监督检查的职责难以明确。如在行政许可与行政处罚之间的管理监督检查阶段，原主管部门依法承担管理职责，但执法部门是否在行使处罚职责前也承担监督检查存在争议，而管理与监督检查职责极易混淆和划分不清。三是行政执法需要职能部门的技术支持和法律保障。整合前，原主管部门负责解决与行政执法相关的技术和法律问题，一些部门还设置了附属的技术鉴定机构，为所在部门的行政执法提供技术服务。整合后，如何保持与加强原协助执法机构、专业技术机构的关系将变得非常重要，这是保证行政执法顺利进行，提高执法效能的重要环节。

（四）综合执法与属地管理难以有效衔接。深圳、广州等地执法中心下移造成了综合执法改革中街道层面的执法难题。一是街道执法队人员编制与所负担的工作不相适应。街道本身承担了城管工作，还有计生、消防检查、出租屋管理等，加上部分街道还借调一些执法队员到其他部门工作，导致执法力量弱。二是街道城管执法队队员缺少归属感。一些街道缺乏对执法中队的管理经验，往往重使用，轻管理，少培养，对执法队员在工作、生活和个人发展上的关怀不够，街执法队干部队员在竞岗、晋升、交流上也比较难，导致大部分队员的思想不够稳定。三是街道城管执法队员轮岗交流难。城管执法队下街后，人员的任免和调配权交由街道，要让干部队员根据工作的需要和个人的意愿在街执法队与机关、直属队，执法队与执法队之间进行交流，难度加大。四是城管队伍开展工作难。因街道城管执法队的“人、财、物”由街道办事处管理，使得部分执法队增加了处理违法建设、违章广告等工作的难度。五是街道办事处难以承担综合执法后的执法职责。综合执法部门若将所有执法职能下移到街道，工作量将非常大，执法人力明显不足，街道其他科室不管是在精力上还是执法权限上都难以帮上忙。

二、国内外城市城管执法领域的基本做法与经验

(一)发达国家和地区没有专设城管执法队伍，凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察或具有强制力的部门执行。一是在德国，相对集中行使诸多部门行政处罚权的秩序局是主要的行政执法部门。德国能实施处罚权的主要是三个部门：警察局、秩序局、税务局，但上街执法的除警察外就是秩序局。如汉堡市的秩序局，主要负责消防、交通、环保、兽医与食品监督、养老与医疗保险、居民身份登记等方面的有关事务，集中行使规划、建设、交通、卫生、工商等方面的行政处罚。有关行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都将案件移送到秩序局统一处理。二是韩国、日本城市秩序由警察管理。日本于1948年实行《轻犯罪法》，其中大部分内容是针对城市管理事项，如破坏公用设施、随地吐痰、乞讨或唆使乞讨、乱丢垃圾或鸟兽尸体、污染或毁损他人房屋、随地大小便等，并且设定了罚款、拘留或二者同处，都由警察负责执行处罚。韩国几乎照搬了日本模式。三是我国香港和新加坡的“严、疏”相济。第一是“严”。在香港，曾被判定违反了市政管理条例的人,从此以后禁止在市场上从事任何类似业务,或受雇于他人参与任何类似业务；小贩不得在市政当局指定的范围以外经营,乱摆卖属于违法行为,公职管理人员有逮捕权；在执法过程中任何人士故意提供虚假或误导的资料，一经定罪，可被罚款5000元及入狱6个月。在新加坡，制定了《破坏法》，如重惩涂鸦及破坏公私财产的行为，对在政府公共建筑物上张贴广告、标语或喷漆，不但处以高额罚款，还对违法行为人施以3-8鞭的鞭刑。第二是“疏”。香港在特定区域开辟“天光市场”、“男人街”、“女人街”、“露天夜市”等限时摆卖区。新加坡政府将街头的无证摊贩迁移到政府统一投资建立的160个小贩中心，使流动食品摊贩纳入政府集中、有序、规范的统一管理之中。

（二）国内部分城市深化城管执法改革的基本做法。在《行政处罚法》实施10年左右时，一些城市以高度的责任感进一步深化了城管执法体制改革。一是相对集中更多行政处罚权、合并更广管理职能。三亚市将原属于城管局、爱卫办、规划局、建设局、园林局、国土环境资源局、工商局、卫生局、公安局、交通局、海洋局、供销社、商务局、水务局、林业部门、文体局等16个部门相关17个方面的行政执法职能，以及临时占用城市道路设施审批及监管、户外广告设施设置审批及监管、临时建设工程审批及监管、“门前三包”责任制监管、承办市委市政府交办事项等5项审批管理职能，划转给三亚市综合行政执法局统一行使。广州市荔湾区综合执法改革将城市管理、环境保护、交通、商务、安全生产、国土资源和房屋管理、文化、劳动保障监察、水政监察、食品药品、卫生、动物防疫等12大类行政处罚职责整合划入了综合执法局，并于2013年6月经广东省政府公告——广州市荔湾综合执法局可行使综合行政执法权。义乌市2009年将19个行政部门的2163项行政处罚事项划转给了综合行政执法局行使。二是开展网格化联动执法。长沙、株洲执法中队由不同职能部门的人员组成，平时采取分片网格管理方式开展工作，办理大案要案时集中统一调配，逐步建立全城联动的监管、执法网状体系。三是实行大部制改革不简单合并执法队伍。顺德把工作性质类似的部门进行整合，将原部分区属单位如区环境保护局、区交通局、区城市管理行政执法局等整合组建成为区环境运输和城市管理局。区环境运输和城市管理局既是相关职责的主管部门，又是相对集中行使城市管理行政处罚权的部门，这样整体建制的移交合并，实现了责任和权力对等。四是司法系统多渠道配合城管执法。目前，国内设立警察配合城市管理执法的有长沙、南京、郑州、济南、无锡、宝鸡等40多个城市，其中长沙、南京、郑州等成立了城市管理警察支队，济南专门成立了城市管理警察分局。参照香港专门管理小贩的食环署对小贩有检控权的做法，部分城市设立城管巡回法庭。2009年、2010年、2013年，西安市莲湖区、长沙市芙蓉区、广东珠海相继成立了城市管理巡回法庭或审判庭。

三、进一步深化城管执法体制改革的路径思考

（一）“点、线、面”稳健深化城管执法体制改革。一是以人为本，做好队伍这个“点”的工作。统一办公经费由区财政全额拨款；统一编制类型，统一置换成行政执法专项编制；行政执法专项编制与事业编制人员的待遇标准，机关与街执法队队员、协管员的待遇标准都应相对统一；统一制服和标识、执法文书台账等。要做好干部队员的思想教育工作，确保人员思想不散、工作开展不断，办公秩序不乱。要提高队伍素质，加大培训和实战经验，培养“一专多能”的高素质人才。二是明确职责界定这条“线”。确立执法部门的行政执法主体地位，界定好职能管理部门和执法部门的行政检查职责，把握监督管理与执法处罚的分界线，抓好街道执法队的基层线，进一步完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。三是建好协同机制这个“面”。要建立和充分发挥联席会议的作用，建立联动执法机制、信息联系共享制度；明确责任追究对象，建立科学的行政执法责任机制。

（二）注重综合化、精细化、法制化管理，做市民群众的城市执法卫士。综合执法改革后，原业务主管部门人员和职能减少，相应的应实施“大部制”，降低行政成本。在街道和居委基层实行网格化、信息化管理，实现“网中有格、格中有人、人在格上、事在格中”。要进一步理清职责、呼吁立法、理顺体制，做到“严疏”相济，做好正面舆论引导，提升城管执法服务水平和效能，建设服务型、法治型政府。

[1]青锋.关于深化行政执法体制改革的几点思考[J].行政法学研究，2006，（4）.

[2]深圳执法局.建立警察管理城市解决对违法自然人执行难问题[J].城管执法之家，2009，（4）.

[3]龙金光.160个小贩中心成新加坡景点[N].南方日报，2013-09-12（A4）.