人民银行社会反腐败职能作用初探

张彦铭

金融业与现代社会经济命脉息息相关，人民银行处于中国现代金融系统的核心，其工作特性和职能特点使人民银行在进行金融廉政风险控制、支持社会反腐败建设中具有“天然”优势。人民银行如何正确履行中央银行工作职责，提升金融廉政风险防控水平，充分发挥其在支持社会反腐败斗争中的积极作用，值得认真研究和探讨。

一、人民银行在社会反腐败工作中的职能优势

(一)职能设置有“天然”优势。2003年9月中央机构编制委员会正式批准人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的“三定方案”，明确中国人民银行作为国务院组成部门，是中华人民共和国的中央银行，根据国务院规定，中国人民银行管理国家外汇管理局，是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。原由公安部承担的组织协调国家反洗钱工作的职责，转由中国人民银行承担。调整后的“三定方案”确定的职责，将人民银行职能集中表现为“一个强化、一个转换、两个增加”。具体说来，“一个强化”就是强化原有中央银行职能，即强化与制定和执行货币政策有关的职能，同时加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督与监测。“一个转换”，即转换实施对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的方式。“两个增加”，即增加反洗钱和管理征信业两项职能。这些职能的设定，提升了人民银行对经济金融的宏观调控与监测管理能力，为人民银行充分发挥在金融系统中的风险防控能力，提升在社会反腐败中的积极作用提供了“天然”条件。

(二)拥有信息数量庞大。人民银行作为中央银行，监测统计汇集各金融机构获得及形成的“海量”经济金融信息情况和数据。人民银行职能调整后，对经济金融监测面更广、数据来源更多、信息量更加庞大，例如：法人及自然人的征信情况、开户及金融账户信息、外汇业务往来情况、国库资金使用、跨境人民币结算情况等等。这些信息、数据和情况大量聚集并为人民银行掌握，为人民银行防控金融廉政风险，发挥在社会反腐败中的作用提供了可能。

(三)情况反映真实客观。人民银行收集掌握的信息资料与一般的情况收集不同，更加真实客观。如人民银行征信（总、分）中心颁布发《机构信用代码证》或出具信息报告、贷款卡办理与年审、账户开立审核批准、发布金融稳定报告和经济监测金融统计报表等等，都需要客观发生的数据支持，许多信息、情况、数据来自各金融机构办理金融业务后自动生成。再如跨境人民币结算、财政国库资金划拨数据形成，都要有真实的资金流，较大程度上保证了相关信息的真实性。

(四)与经济领域紧密相关。随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用日益突出，对经济金融领域的调控、与社会经济领域的联系也更加紧密。而大多数腐败行为与经济相关、多伴随金融行为，为人民银行防控金融风险，从其金融行为中发现腐败线索提供便利。

二、人民银行开展社会反腐败工作的法理依据

近年来,“依法治国”方略得到全面落实，为人民银行开展金融廉政风险防控，推动社会反腐败工作提供了坚强有力的法理依据。

1.《中国人民银行法》。规定了人民银行履行金融调查统计、管理人民币流通、实施外汇管理、监督管理黄金市场等十三项职责，并明确了中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行清算管理规定等九项行为进行检查监督。

2.《反洗钱法》。明确人民银行为预防洗钱活动、遏制反洗钱犯罪，在国务院反洗钱行政主管部门的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务进行监督、检查。

3.其他法规制度。《现金管理暂行条例》《外汇管理条例》《国家金库条例》《征信管理条例》《个人存款账户实名制规定》《人民币银行结算账户管理办法》《关于规范商业预付卡管理的意见》和《支付结算办法》等法规制度与相关法律，为人民银行在履行中央银行工作职能中发挥防控金融风险，推动社会反腐败工作作用提供了有力的法律武器。

三、人民银行履行社会反腐败的主要职能

人民银行是国家重要的公共管理部门，依法履行中央银行职能，在中国金融体系中处于核心地位，所承担的职能为预防和打击腐败分子利用金融从事腐败活动提供有力支撑。

（一）支付清算和人民币流通管理职能。一方面，加强对大额现金使用的监控和管理，推动非现金结算业务，推广公务卡使用。公务卡具有一般银行卡所具有的授信消费、循环信用、非现金交易等共同属性，避免了我国在传统的公务小额零星支付中使用现金结算的方式。持卡人在方便快捷地办理支付结算业务的同时，由于其资金运行有显著的“轨迹”，有效防范了财务报销环节出现凑票报销或多开、虚开报销发票，或是通过各种方式套取现金，设置账外账，规避监管的问题，有效防范了腐败发生。近几年来，人民银行进一步加大了组织推动各银行业金融机构开展公务卡发行工作力度，扩大发卡规模。通过加快公务消费定点商户发展等手段，优化公务卡用卡环境，提升公务卡刷卡消费量，大力支持了社会反腐败工作。

另一方面，切实加强金融账户开立及管理。检查督促各金融机构认真落实《个人存款账户实名制规定》，严格结算账户开立及管理，认真核查甄别开户信息真实性。对大额提现行为加强控制和跟踪监管，打击腐败分子利用大额现金逃避监控，有效防止了使用匿名、假名账户进行行贿受贿、藏匿不法资产、洗钱、设立“小金库”等腐败行为，为推动财产申报制度实施并取得实际效果提供支持。

（二）征信管理职能。建设征信体系是人民银行比较新的一项职能，人民银行牵头建设的全国统一的征信系统是迄今为止世界上规模最大、覆盖面最广、类型较为复杂的信息管理体系，2006年人民银行组织建成了全国统一的企业和个人信用信息基础数据库，是专业化、独立的第三方机构数据信息，具有客观、权威的特性。数据库信息涵盖法人和自然人基本信息、账户信息、银行信贷等金融行为信息以及公积金缴存、欠薪、欠税、环境违法、法院诉讼判决、行政执法等非金融诚信信息。这些信息由于是客观发生相关业务行为后自动生成或依据客观法律事件采集汇总到征信系统中的，信息真实客观、一目了然，可以为纪检监察、审计、公安、检察等部门查处腐败案件及时提供有效信息和线索。

（三）国库资金监管职能。根据《中国人民银行法》赋予的权力，人民银行经理国库，有权对国库资金实施监管。目前，为加强国库资金监管和提高财政资金使用效率，人民银行加强与财政部门合作，通过加快财政单一账户建设和国库资金支付电子化进程，推动扩大直接支付业务范围，使财政资金运转过程置于有效监控之下，留下清晰运行痕迹，效好防止财政资金被挤占、挪用、贪污，对腐败分子产生了一定的威慑作用，确保财政预算的正确执行，安全合规。

（四）反洗钱和外汇监管职能。反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依法采取相关措施的行为。洗钱是世界经济的一个毒瘤，据国际货币基金组织的估算，全世界洗钱的数额已达到国内生产总值的2%～5%。人民银行作为我国反洗钱行政主管部门，负责组织、协调全国的反洗钱工作。人民银行依法开展反洗钱活动，对于促进金融业健康发展、惩治腐败行为、维护社会稳定都具有十分重要的意义。人民银行各分支机构根据反洗钱工作特点，不断健全反洗钱工作组织和制度，近年来逐步完善了以预防为主的反洗钱监管体系，有效提高了反洗钱工作的有效性，加大打击洗钱犯罪力度，维护了良好经济金融秩序。为防止腐败分子把“黑钱洗白”和赃款外逃，人民银行根据相关法律配套制定了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》《反洗钱信息查询规定（试行）》《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》，反洗钱法律制度体系初步形成。《金融机构反洗钱规定》明确：中国人民银行是金融机构反洗钱工作的监督管理机关，中国人民银行设立金融机构反洗钱工作领导小组，履行职责统一监管、协调金融机构反洗钱工作，制定反洗钱工作制度，制定大额和可疑人民币资金交易报告制度，建立支付交易监测系统，对支付交易进行监测等反洗钱监管职责。国家外汇管理局负责对大额、可疑外汇资金交易报告工作进行监督管理。人民银行和国家外汇管理局各分支机构也按照相关职能划分履行反洗钱职能，为有关部门对涉嫌洗钱以及上游贪腐案件的可疑资金交易活动提供相关资料及交易查询支持。

四、人民银行如何进一步发挥反腐败作用

人民银行依法履行中央银行职能，在构建惩治和预防腐败体系中已成为不可或缺的重要一环，如何进一步充分发挥和实现人民银行在履行中央银行职能支持社会反腐败工作中的作用，笔者认为要努力做好以下四个方面的工作：

（一）推动金融法制建设。金融法律是国家法律体系的重要组织部分,人民银行作为中央银行，加强金融法制建设，推动金融立法，为金融机构依法合规打击与金融相关的犯罪行为提供法律依据和保障，是人民银行不可推卸的责任，也是人民银行充分发挥社会反腐败职能的重要任务。人民银行要以《中国人民银行法》《商业银行法》《反洗钱法》等现行法律为主体，积极推进和完善支付结算、外汇管理、国库资金管理、征信管理、货币及金融市场监管等方面的立法建设。有的条例法规在反腐败工作中发挥过重大作用，如《中华人民共和国现金管理暂行条例》及其《现金管理实施细则》，已经执行了20多年,但随着经济金融的发展,缺陷日益凸显,对腐败的遏制作用正在降低，因此，人民银行作为中央银行应积极推动新法规修订完善工作，实现当前对现金更加有效的管理、使各项法律法规更加符合反腐形势，实现相互配套衔接，提升打击腐败行为的实效。

（二）加强部门协同配合。严控金融领域发生的风险隐患、发挥人民银行在社会反腐败中的职能作用，是加强人民银行依法履职、构筑惩防体系的一项系统工程，不仅需要人民银行和金融机构的协同配合，还需要执法执纪部门的有力支持。一方面，相关金融部门要建立完善和参与部门间协调合作机制，在法律框架内，分析金融风险形势和廉政风险状况。在不违反保密和制度规定的前提下，通过建立联席会议制度、签订信息共享协议、相互开放信息系统等方式及时向人民银行提供各自管理和掌握的相关信息。在法律法规许可并具备条件的情况下信息网络互联互通，实现反腐信息共享，便于发现案件线索，积极跟进查处；另一方面，执法执纪部门更要做到遵纪守法，到人民银行查询相关案件信息，必须手续齐全、合法合规。坚决杜绝办案人员在手续不齐全情况下到人民银行分支机构查（取）证据，遭到合理合法拒绝时，对人民银行经办人员进行威逼、恐吓的不法行为。通过各相关部门共同努力，最大限度地发挥人民银行在控制金融风险和社会反腐败工作中的作用和职能优势。

（三）加大监管监测力度。科学提高人民银行各项职能履行的工作效率，着重以人民银行近年来开展的“两管理、两综合”工作为抓手，加强对辖区金融机构监督管理，开展综合业务执法检查，提升辖区金融廉政风险防控水平。特别要加大资金清算、账户管理、征信信息、外汇管理、金融稳定、国库核算等金融信息系统建设，完善自动监测功能，提升系统查询能力，对大额、异常资金流向加强跟踪监测，提高预判分析能力。同时，加快与公安部公民身份联网核查系统，以及财政、海关、社保、法院等相关系统的全面或有限联网，提高反腐信息处理、监测、比对效率和效果。

（四）严格廉洁自律建设。人民银行作为中央银行，在社会反腐败工作中承担着不可推卸的责任。要履行好社会反腐败职能，提升金融廉政风险防控水平，人民银行必须做到“打铁先得自身硬”，否则再多的法律支撑、再好的职能设置、再先进的监测分析系统也难以达到预期效果。近年来，人民银行党委认真落实党风廉政建设和反腐败工作责任，在全系统大力推进惩治和预防腐败体系建设，落实党风廉政建设责任制，深化廉政文化建设，全面提升了干部职工的廉洁自律意识，系统内腐败案件发案率连年下降，为人民银行圆满履行所承担的各项中央银行职责，切实发挥在社会反腐败工作中的积极作用打下坚实基础。

[1]牛晓闽.对人民银行履行社会反腐败职能若干问题的思考[J].南方金融，2008，（5）.

[2]张晓海.运用人民银行业务发展成果支持和服务全社会反腐倡廉建设的对策建议[J].内蒙古金融研究，2009，（7）.