财政投资基建项目概算控制管理研究

郑萍

代建制是指政府将投资项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备相关专业技术力量、有资质的代建单位进行全过程管理的制度。

随着投资体制改革的不断深入，近年来各级政府不断探索财政投资基建项目管理的改革方向。代建制作为政府投资非经营性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，被认为是转变政府职能、控制“超标准、超规模、超投资”问题、遏制腐败的有效手段。认真研究分析并科学应用这种新型的工程管理方式，对促进财政投资建设工程管理体制改革具有重要意义。

一、推行代建制改革的背景和意义

国务院2004年发布的《关于投资体制改革的决定》明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。各地因而开始推行财政投资建设工程“代建制”的试点，管理模式由“投资、建设、管理、使用”一体化逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转变。

（一）传统管理模式的主要弊端

随着改革的深入，传统自建制的缺陷越来越明显，集中表现为建设项目“三超”、质量问题和官员腐败。原因主要是政府作为业主行政权力与经济管理职能不分，集投资、建设、管理、使用于一身，与各市场参与主体关系过于密切。存在着如政府管理机构设置分散难以监管、职能分工不合理、责任追究难以落实、项目决策缺乏科学、工程组织管理越位、缺位和错位等问题。

（二）推行代建制改革的意义

为解决传统管理模式的弊端，在中央政府倡导下，地方政府开始尝试将一些非经营性的政府投资项目委托给专业公司作为代业主对项目实施建设，并在实践中不断完善，逐步发展为项目代建制度，彰显着优势：规范政府行为，促使政府转变职能；完善决策机制，促进决策科学化；管理市场化专业化，效率逐步提高。

二、实施代建制的概况及其特点

代建制作为建设项目管理的创新模式，已日益成为政府投资非经营性项目建设管理的主要方式。根据国家发改委的数据，截止2011年底，全国47个副省级以上地区中，已有45个开始代建制改革试点与推进，占96%；代建范围也不断拓展，从机关办公楼等公共建筑项目，扩展到城市基础设施等。基本实现了对项目投资、工期和质量的有效控制，代建管理呈现出深入发展的良好态势，并具有注重政策法规的制定和完善、加大前期工作力度，提高投资管理科学性、注重代建工作实效，实现对项目有效控制等特点。

如重庆市综合体育馆代建项目总投资4.1亿元，通过优化设计等，节约资金5000余万元，工程质量优良，被评为全国詹天佑大奖；又如宁波某大学新、老校区建设和改造工程同时进行。投资5个亿的新校区建设项目实行代建，投资2000万元的老校区改造项目由学校自行负责。结果新校区建设顺利完成，没有出现违法违规现象；而老校区工程却发生了学校主要领导受贿60万元的腐败案件。

三、代建制实践中面临的困境

实施代建制加大了行政权力寻租的难度，但作为腐败高发领域的建设工程的关键环节和人员没有发生根本变化，行业“潜规则”仍可能长期存在。

1.与工程项目相关的审批部门格局不变。由于代建单位还不具备传统意义上建设单位的法律地位，在办理报建、财政拨款等手续时得不到有关部门的认可，遇到困难时，不得不依附和求助于项目使用单位，而另一方面，代建制的推行触及了原有的利益和权力格局，在项目建设、资金拨付等申报办理过程中，个别单位存在拖延时间等现象，容易成为权力寻租的温床。

2.代建项目管理人员仍是监督的难点。代建项目管理人员涉及代建、监理、施工等单位的项目管理、财务管理等人员，代建模式没有改变他们的角色和作用，仍有可能为一已私利而损害集体利益。如代建模式下，以投资额作为控制目标，代建单位就可能从质量上下手，以降低质量等手段相互勾结骗取项目资金从中谋利。另一方面，项目管理单位和监管部门不切实维护国家利益，对如挂靠、分包、拖延工期等问题监管不到位，以牺牲国家利益为代价换取个人私利。

3.工程建设的关键节点仍是监控难点

（1）行政审批环节。该环节贯穿建设全过程，包括项目立项、质量安全监督等。代建模式下的行政审批环节未作改变，工作人员可能收受贿赂，违规审核批准不符合法定条件的事项，或对符合条件的事项，故意拖延办理时间刁难申请人，从中索贿受贿。

（2）招标投标环节。现行的做法是实行属地管理，所有招标项目统一在当地工程交易市场进行，由招标办进行监督管理。这在很大程度上解决了招标文件的编制等招标投标市场混乱的问题，但在解决工程建设领域的围标、串标方面仍不得力，现实中除增加其围标串标的成本之外，尚未有更好的解决办法。

（3）工程变更、追加投资环节。代建模式下投资风险转嫁到代建单位，代建单位以概算作为投资控制目标，为降低风险，必然设法通过工程变更来达到追加投资的目的。另一方面，通过变更追加投资也是个别使用单位所希望的，因此，双方会在某一点上达成共识，以各种理由要求调增投资控制额度。同时代建单位再与施工单位串通，改变设计或变更施工方案，增加工程造价，套取利润。

（4）工程质量签证环节。代建制度的设计主要从控制工程造价考虑，希望藉此有效控制工程“三超”问题。但对工程质量的控制仍执行常规做法，没有特别有效的预防措施，代建单位为赢取利益，可能以降低工程质量来实现控制投资。监理人员存在收受施工单位贿赂，或放任施工单位偷工减料，使用不合格或降低等级使用建材等,或给不合格分项工程、隐蔽工程等签署合格等的可能。

（5）工程验收环节。工程竣工验收是全面考核建设项目是否达到设计功能，质量是否达标的关键环节。施工单位为通过验收，采用不正当的手段贿赂验收委员会成员和有关主管部门人员。

四、规范代建行为，保证代建制健康有序发展

代建管理部门在管理好关键节点的同时，还要充分发挥制度的保证作用，规范代建行为，形成整体合力，推动代建制改革发展。

（一）严把关键环节关，规范建设程序

1.把好招标关，优选代建单位。所有建设工程必须通过建设工程交易中心公开招标选出代建单位,代建招标公告在指定媒体和网站发布。代建管理单位与代建单位签订的《代建合同》应明确代建单位控制“三超”、安全防范等方面的责任要求和奖惩条款，确保工程质量。同时，还应签订《反商业贿赂合同》，赋予其在反商业贿赂上的权利和义务。针对现阶段建设工程项目招标投标监督管理分散，信息平台不共享等情况，应进一步加强招标投标监督管理、规范招标投标行为、公开信息，建立“招标投标监管网”，提供安全、高效的招标投标信息以及建立共享信息平台。

2.把好设计变更关。根据对设计变更的相关规定，出台代建项目工程管理办法，与代建单位以契约化的合同管理形式规范变更程序、明确责任，严格监控项目的设计与施工质量、工程量，从源头把好建设质量与工程量管理关。

3.把好报建程序关。根据项目建设管理规定与属地管理要求，设计项目建设报建报批流程图，制定关键线路与节点工期，要求代建单位严格按照流程图开展报建报批工作，加强监督管理与协调服务，规范代建项目建设程序。

4.把好资金拨付关。积极探索代建项目建设资金管理改革，按照施工合同的约定，按进度和工程量计量支付。先由施工单位提出拨付申请，在监理方审核施工进度和工程量后，报代建管理和使用单位审核，再报财政部门审批，由省财政进行集中支付，代建管理部门和项目使用单位都不直接接触项目资金。

5.把好建设全过程审计关。主动开展代建项目的全过程跟踪审计工作，对代建合同履约情况进行全面检查，发现问题及时发出整改通知，有效加强代建项目的监管。

（二）充分发挥制度在建设项目管理中的保证作用

1.严格执行基本制度，依法建设。落实项目法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度、合同管理制度等，确保工程建设符合市场经济规律和要求，做到公开、公平、公正，切实降低造价，提高工程质量。

2.建立健全行政审批公开制度。公开办事程序、内容、时限、结果等，努力实现“一站式”窗口服务，着力推进电子政务。

3.健全责任追究等内部控制制度。针对建设、设计、监理等单位的重点环节和重点岗位，建立健全内部管理制度和监督制约机制，防止代建单位领导、项目管理人员为小团体利益，贿赂有工程管理权或行政审批权的人员。

4.建立企业诚信档案和黑名单公告制度，强化对代建市场各方失信和违法惩戒的力度。凡在工程建设中有行贿受贿、工伤事故、拖欠工资、质量安全等违法违纪不良行为的，记入诚信档案，并由行业管理部门向社会公告，作为企业参与招标、资质升降、个人执业资格或岗位资格考核的依据。

5.建立举报制度。设立举报信箱、邮箱和电话，制定举报奖励办法，鼓励群众监督和举报。认真办理举报事项，保障举报人权益。建立社情民间反映制度，拓宽信访工作渠道。针对投诉举报、反映有轻微违规行为、存在苗头、隐患的单位和个人，有针对性地开展廉政提醒谈话，及时查摆问题，纠正不当行为。

代建制作为改革的新生事物，显示出其业务管理更专业、组织管理更规范的优势。尽管在推进过程中还存在不完善之处，但实践证明对政府投资基建项目推行代建制的改革总体方向是行之有效的。实践的深入和制度的完善，将推动代建制持续健康发展。

[1]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007.

[2]王玉明，林子英.公共管理：理论与实践[M].广州：广东省出版集团&广东人民出版社，2008.

[3]李鹏.公共管理学[M].北京：中共中央党校出版社，2006.

[4]王志源.代建制在奥运工程中的实践[J].建造师，2008，（2）.