转型期中国大学内部治理的困境及其制度超越

2014-04-17赵俊芳

江苏高教 2014年1期

关键词：权力大学

赵俊芳

(吉林大学高等教育研究所，长春130012)

转型期中国大学内部治理的困境及其制度超越

赵俊芳

(吉林大学高等教育研究所，长春130012)

转型期中国大学内部治理是否具有合法性，是否富有成效，决定着高等教育的质量与发展。现代大学的目标不可能自动自主地实现，而是必须通过诸多复杂的治理环节及一系列制度设计方可完成。当下,中国大学治理面临诸多困境，为此，应采取多元、融合的治理理念，积极消解官僚本位，建构具有中国特色的大学内部“责任体系”及合法性支持，以实现大学的卓越发展。

大学内部治理；理想诉求；治理困境；实践探索

近年来，中国政府为建设世界一流大学和高水平大学，先后推出“211”、“985”、“2011协同创新”等高等教育工程，通过创新体制、机制和加大资金投入，使我国高等教育获得了空前的发展，大学在人才培养、学科建设等方面取得了巨大进步，为学界及世人瞩目。但在体制、制度方面，尤其是内部治理方面，高校仍面临重重挑战。

20 世纪 90 年代以来，在公司治理理论的影响下，欧美国家兴起大学治理运动，日本也提出了大学法人化问题，2003年出台了《国立大学法人法》，实施大学法人化改革，在高等教育改革中迈出了比较坚实的一步，对中国高等教育改革实践产生了较大影响。由此，20世纪初期，以北大改革为先导，开启了中国大学治理的实践探索。

大学治理的内涵极为丰富，包括大学治理的理念、组织、权力、结构、目标、计划等等，其中，大学的组织(或权力)结构，尤其是大学内部的顶层结构及结构间的相互关系是大学治理中的核心要义。科克伦和沃提克认为，治理是为解决高级管理人员、股东、董事会和其他利益相关者相互作用所产生的诸多问题而生的。大学治理是通过大学各权力主体及利益相关者之间的权力配置和制度安排以实现彼此权力的分有与制衡，达至公平与效率的最佳契合。

一、大学治理的理想诉求

大学治理的目标是在多元利益主体共同参与下，遵循公共性、民主性、协调性和有效性的原则，重新确立适合大学发展、有利于人才培养及知识生产的大学顶层权力结构，合理配置资源，建设与社会良性互动、可持续发展的现代大学。

(一)有限自治

大学从其诞生之日起，便以自治、自由为其组织的基本精神。一般说来，大学自治主要指大学不受政府、教会或其他势力干预，独立办学、独立确定自身发展目标的管理方式。大学自我成长的内在逻辑决定了大学的自治要求，但大学的自治从来就是以有限自治的形式而得以存在，“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的”[1]。大学既不是一个完全自治亦非一个完全受控制的组织,而是作为社会发展到一定阶段的产物和受到多种相关因素作用的结果[2]。“大学首先是国家的机构。”[3]二战后，西方国家纷纷颁布相关法律、政策，并通过资助方式加强控制高等教育。如美国战后颁布《军人权利法》(1945)、《总统高等教育委员会报告》(1947)、《国防教育法》(1958)、《高等教育法》(1965)《国家在危急中：教育改革势在必行》(1983)、《在国家的利益中：联邦政府和研究密集型大学》(1992)等[4]，上述法律政策在为大学发展提供支持的同时也对大学进行规范和控制。历史上，英国素以大学自治而著称，但在战后政府也通过制定和颁布教育法、发布系列报告、皮书等方式，加强对大学施加影响。

(二)共同治理

共同治理是一种多元、民主、合作的行政模式，它主张利益相关者作为社会公共组织的一份子有权享用公共利益、参与公共事务，强调公共生活中的相互依存性。阿可夫认为随着社会环境对道德合法性的关注，组织必须考虑利益相关者的地位，以提高其组织认同[5]。中国大学治理的主要任务是改变传统管理方式中单一的权力构成，实现多元力量“共治”，在这一意义上，中国大学治理实质上是实现责任分担和利益共享的过程。这就要求中国大学治理系统中的权力结构不仅要涵括大学内部各层次、各学科、各部门、各群体的代表，也应包括政府、校友、出资人、企业等外部组织代表。因为“大学现在不是，过去也从来不是自我支持的机构”[6]。通过协调大学及所有利益相关者之间的双边关系和多边关系，建立以利益相关者为基础的公共治理体系，更好地实现大学的发展目标。

(三)民主管理

大学民主管理包括两个主要方面：一是各利益相关者有资格、有权利以一定方式参与学校的决策与监督；二是通过民主商议或一人一票的方式参与决策与监督，确保关系平等、过程公开和结果公正。在现代社会，由于大学组织规模的日益庞大及组织结构的日趋复杂，诉诸民主、多元化的管理方式也显得愈发必要与迫切。我国《教育法》规定：学校及其他教育机构应按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，实施组织共治和民主监督。

(四)积极回应

回应是权力主体的传导机制，是连接权力主客体需求及服务的有效渠道。权力主体通过对客体内外环境的积极回应，履行责任，实现管理的终极价值。大学的有效治理也是大学的责任性治理及回应性治理，大学治理离不开权力主体的责任性、回应性和服务性，大学建立公开的、民主的、有效的回应性机制是大学治理的主要内容及目标。

(五)协调合作

权力运行既需各司其职、相互制约，亦需相互协调、增进合作。传统的行政管理体制主要坚持职能分化原则，故管理中常常出现盲区或部门相互掣肘的现象，增加行政成本。安东尼·唐斯指出：“利益冲突来源于官员追求目标及其认识现实的主观模型的差异。在任何组织中，没有两个成员具有完全相同的明确目标，因此，即使他们拥有相同的信息和面对确定的环境，对组织的应对措施也将存在着不同的意见。”[7]“即使所有的官员都拥有同样的目标和相同的观察方式，他们也可能对组织应该采取的措施产生不同的看法。”“这意味着组织的每一个成员都必须愿意调整自己的行为以与其他成员的行为相互协调。”就大学而言，各部门或个体行动者之间的合作状态直接影响到组织的治理效果。在组织环境中，单凭强制性管理难于达成真正的组织协调与认知协同，造成组织运行效率低下的状况。所以，为达到某一目标或完成某一任务，需要各部门间以及个体行动者之间的密切合作，设计、变革和创新协同制度，促进组织及行动者的认知协同和策略合作，有效达成组织目标。

(六)简约高效

新公共管理理论指出：“互相推诿和繁文缛节给组织带来的无尽的混乱，这似乎成了公共组织的特征。”[8]转型期，中国大学出现了由“有限规模”到“鸿篇巨制”，由“封闭阻隔”至“开放合作”的变迁过程，致使高校的管理工作面临更多的挑战，层级组织更为复杂，管理方式愈发繁琐，大学人事浪费严重。因此，大学治理要在充分满足内控目标的前提下，力求减少、简化行政程序，以最简捷的方式，最少的投入获得最大的管理效能，最大限度地达到目标。

二、大学治理的主要困境

近年来，通过借鉴国外发达国家大学内部治理的先进经验，我国在大学内部体制机制建设方面取得了长足进步，如学术权力与行政权力分离、大学校长职业化、学生通过制度途径参与大学管理等。但也应该承认，在权力、组织、制度及其运行方面仍存在诸多问题，使得转型期中国大学的内部治理面临着种种困境和挑战。

(一)权力怪相

其一，权力本位。在价值观念体系中，权力成为分割财富的工具、手段和追求的最高目标。在大学内部，“官本位”逐渐演变成拜官主义，高校学者弃学从官、“官”“学”两栖现象愈演愈烈；部分大学的学术组织带有浓厚的行政色彩，在学校的重大决策中，学者常处于失语或半失语状态。

其二，权力越位。权力越位是以自己的权利自由替代他人不自由的权力现象，是权力缺少约束或权力扩张、膨胀的产物。任何权力都有扩大作用范围的可能性，但在缺少约束的情况下，权力极易出现越位现象。大学权力越位包括私权对公权越位、党政权力对学术权力越位、执行权力对决策权力越位等，各机构、部门间没有明确边界，职责权限划划分不清，功能混乱，主观随意性强。大学权力越位使得权力监督和制约变得更加棘手，引发权力腐败。

其三，权力缺位。主要指大学内部监督约束权力的缺位，表现在三个方面：一是大学治理的重大决策主要在“行政场域”中完成，大学普通个体对“行政场域”的相关信息知之不多，高校中的部分管理人员既是政策的制定者，又是实施者和评判者，没有真正建立相对独立的监督机构，资源高度汇聚，治理实效大打折扣；二是很多人认为，中国大学只有党政领导掌控着大学资源，故党政领导是大学的主要监督对象，其实，学术权力腐败也是不容忽视的重要问题；三是以往大学权力监督的对象主要针对违背或触犯了国家相关法律的现象，而对大学目标、大学发展战略以及达成度则没有制度监督，一些高校管理者只求不出事，不求有作为。

其四，权力无位。学生权力是一种客观存在，是大学多元权力体系中的重要组成部分。但在中国高校治理中, 学生缺少参与学校管理的制度性通道，即便有参与权也基本附属于行政权力，退居高校权力的边缘。当然，赋予学生的权力也需要监督。

(二)组织尴尬

其一，功能相近的工会—教代会。工会是工业时代企业为维护职工权利、权益，行使民主管理与民主监督的组织。2001年九届人大常委会第二十四次会议讨论修改了《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)，该法规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务。”目前，我国各高校按照国家要求相继成立了教代会，教代会也是党委领导下教职工参与学校民主决策、民主监督的组织，具有审议建议权、审议通过权、讨论决定权和监督评议权四项职权。大学中的两个组织职能相近，工会的身份变得十分尴尬，基本上沦为发香皂、组织文体活动的机构或福利机构，与《工会法》条文不相契合。

其二，有名无实的董事会。自20世纪80 年代起，作为大学体制改革的一项重要举措，中国部分大学纷纷成立董事会，以促进大学与企业及社会的联系，互惠互利、资源共享、共同发展。但我国目前高校的董事会与国外高校董事会不同，除极个别大学的董事会具有微弱的管理权力外，绝大多数公立大学的董事会只是大学的“摆设”，没有明确的法律地位，不能行使董事会的真正权利。

其三，软弱无力的学术委员会。大学学术权力具有维护学术秩序、保障学术自由、配置学术资源、制衡行政权力等功能。但在实际运行过程中，大学学术权力空泛，缺少决策职能，普通学者参与大学决策的制度尚不完善，学术委员会多为学术咨询机构，导致大学学术权力与行政权力本末倒置，行政人员成为学校重心，官风盛行。各种类型的“委员会”缺少作为，为此，有人称其为“患有软骨病的‘学术居委会’”，需要的时候未必见得到人影，见到了人影也未必说得上话，说得上话又顶多不过充当和事佬[9]。学术权力弱化，学术行为失效，出现“责任危机”。

(三)制度缺失

“制度是社会思想和理论中最古老、使用频率最高的概念之一，并且在漫长的理论历程中不断展现出新的含义。”[10]一般说来，狭义制度是作为整个社会的游戏规则而存在的，是为社会的相互关系而人为设定的一些规则，具有激励、约束和保护等功能。制度一方面可以增强行为主体活力，给主体带来正能量；另一方面也可以控制或矫正主体行为，使主体免受负效应影响。作为现代的社会组织，大学已逐步形成比较系统的制度体系，但在社会转型期大学治理仍存在制度缺失等现象。

其一，核心规则缺失。大学的规则体系中往往存在两种缺失：一是规则整体结构存在矛盾，不匹配；二是核心规则存在缺失。一般性规则缺失可能造成运行中的局部损失，但核心规则缺失可能造成对整体的影响，使其他配套规则难以发挥作用，最终导致规则的整体性缺失。

其二，巧用形式合法。形式合法主要从权力来源的角度审视权力是否符合国家及大学内部相关法律或规范性文件。鉴于以往管理中存在程序随意性的特点，故当下的大学治理特别强调程序合法，于是出现矫枉过正的现象，以形式合法代替实质合法，忽视实质合理，影响大学治理的成效。萨托利在《民主新论》中指出：“民主不是没有限制词的多数统治”，“民主的工作原则是有限的多数统治原则”，民主是多数的决定，但不可能简单地理解为“少数服从多数”[11]。

(四)运行阻滞

组织的协调性与合作性是治理的主要内容及实践重点，协调部门间的工作可以提高大学的管理效能。但大学官僚组织的固有本性产生了大量妨碍发展的技术性障碍，这是现代大学治理中首先面临而又必须解决的问题。

其一，部门壁垒。现代大学是一种官僚组织，该组织遵循“自上而下”的权力路线运行，官僚制不重视组织外部环境和组织内部层级、部门间的相互协作及影响，使组织呈自我封闭状态，各部门仅在制度或规章的框架中解决各自所辖的问题。“某些机构，尽管声称注意服务、讲求效率，但它们的设立好像是特意用来阻挠令人满意地解决问题。”[12]

其二，等级分明。韦伯认为：“官僚行政组织，从正规的技术观点来看，一直是最理性的组织类型。就今天大规模行政管理的需要而言，官僚制行政组织是不可或缺的”当然，“韦伯认识到这个进程最终可能导致出现‘新的奴役铁笼’。在这个铁笼中，各种价值为取向的社会行为会被威力巨大的官僚制结构所窒息，会被由合理化的法律和制度编织起的牢固网络所扼杀。”官僚组织如同一部被分工和层级分化原则建立起来的机器, 个人已经被异化为机器上的一个零件。有人认为：大学等级性的行政职级是行政化的突出表现，去除大学的行政职级即可去除大学“行政化”。其实，大学行政化与职级关系不大，对各种显性资源与隐性资源的控制才是权力的根本所在。

其三，繁文缛节。行政管理或官僚制拥有明确的劳动分工、权力等级以及正式的规章制度等，对专业时代的大学发展功不可没。“官僚主义组织之所以不断发展是由于它比所有其他‘陈旧的’行政管理形式有着纯粹技术上的优越性。这种技术优越性就在于官僚制度的工作效率,在于其为已臻完善的社会机制的特性。”[13]但在当下社会变革的背景下，官僚制严重制约了大学发展。“充分发展的官僚机制超过其他组织，正如机器超过其他非机器生产方式一样。”当高校中的一切行政工作都变成了没有思想、没有人性的程序化公式时，我们必须对此提出深度的反思和批判[14]。很多时候，大学学者与管理者陷于会议、文件、报告之中，忙于繁杂，缠于琐碎。

三、大学治理的实践探索

在现代大学治理中，要消解线性思维方式，克服僵化片面的行为准则，在兼顾管理主义与公共精神、外来经验与本土制度、形式合法与实质合法等多元治理理念的基础上，明确组织目标，加强大学顶层设计，促进大学高效健康发展。

(一)融合多元理念

“人的行动需要思想指导，没有思想指导，行动就是盲目的。”大学的治理理念凝结着丰富的人类文化遗产及社会个体的价值判断与选择，不同的文化传统、不同社会时代的要求、不同的认识基础都可能对治理理念的形成与变迁产生影响。故在现代大学治理体系之构建过程中，应在遵循形式合法与实质合法等原则的基础上，努力吸收各种治理理念，形成新的综合。

1．管理主义与宪政主义兼收。大学治理的实践受各种理论的影响，但总括起来可归纳为管理主义与宪政主义。管理主义奉行效率中心，关注组织结构和组织效率，强调建立并服从强有力的权威，主张按既定目标执行等。而宪政主义则强调以实现正义、自由和责任等为价值目标，关注社会公平、民主、平等、分权、参与、制衡和回应性等，反对权力过分强大、集中，以防止个体或部门恃权对他者产生侵害。上述两种观点各具优长，在大学管理中发挥不同的作用。治理过程的基础不是控制,而是协调，因此，在大学治理过程中，应依据不同时期的具体情况，兼用多元思想。

2.外来制度与本土经验兼顾。就目前中国的大学而言，如何寻找适合中国国情的管理体制和大学治理模式，是大学治理中的关键因素。中国大学权力模式的选择与构建不可能摆脱世界大学发展的基本趋势，同时更要使之植根于自身的文化土壤。这意味着我们既要关注国家化背景下国外大学的发展，也必须在“国际化”的基础上形成具有中国特色的治理模式。

3.单一治理与多元治理兼容。治理是一个持续互动的过程，中国特色背景下的现代大学治理，要在保证党委领导这一根本原则的基础上，确立多元参与的治理模式，适度开放大学，由政府、社会、大学等利益相关者共同参与大学管理，发挥不同主体的社会功能。

(二)消解官僚本位

为消解权力怪相、制度异化等弊端，针对目前大学顶层结构中存在的越位、错位、缺位等问题，通过构建合理的分权结构，建章建制，强化对权力的监督，使权力在制度的约束下规范运行。

其一，结构合理。尽量实行扁平式治理结构，“组织成员之间的同质性越多，越有可能采取扁平的层级组织。官僚组织成员之间的个人利益、文化背景、技术训练和道德价值观的一致性，可以大大减少他们之间的冲突。”因为“与扁平组织相比，垂直等级组织中的权威、收入、声望的分配更加不平等，因为垂直组织等级众多，而扁平组织授权较多。”“在其他条件不变的情况下，等级组织越扁平，其中的权威就越分散。”而垂直的权力结构易产生权力崇拜，也会出现某些权力流失的现象，“如果组织的层级很多，这种流失就会产生累积效应。”组织的层级越多，权力流失的累积效应越大。因此，要减少过多层级，减少信息传递中的运行环节。

其二，分权适中。合理分权是任何组织存在及发展的合法性条件，大学中的“分权”主要指权力主体控制资源的能力及在组织系统各层次各部门的分有形式。在中国大学治理结构中，不仅要健全党、政、学各权力系统，而且要完善决策、执行、监督、选举等系统及运行机制。

其三，职能明晰。通过建章建制，调整结构，明晰各部门、各岗位的职能、职责、权力、权限，解决等级结构中的冲突，威洛比认为：“最好的管理是一种真正的科学，它建立在明确的法则、规章和原理之上。”同时，发挥上一层决策者的特殊身份与地位，加强各部门的合作、协作，责任共担、利益共享，消解部门、机构间的壁垒，共同致力于发展。

其四，岗位专职。目前，大学校长岗位专职备受社会关注。校长专职指某个体一旦被任命为大学校长，即脱离原角色，以“校长”为“职业”，将全部精力投放在校长岗位，履行校长职责，全权负责大学行政工作，执行校党委之决议。张维迎即主张“以后要有一个职业化的校长市场，大学管理必须职业化，而不能业余化。我们不要太相信所谓的‘双肩挑’，即既搞研究又当校长。……大学校长是大学的CEO，也是一个公众人物，要全身心投入大学的管理工作，树立大学的社会形象，业余化是干不好事情的。”前武汉大学校长刘道玉也从自身的教育管理实践中总结道：“大学校长应该职业化，职业化的意思是说，他只能做校长的管理工作，不能分心去做别的事情。同时，大学校长首先应该是一个教育家，他要懂得教育理论、懂得教育的规律，他应该有自己办学的理念，而不仅仅只是上传下达。”[15]

其五，有效监督。权力是把双刃剑，极易沦为权钱交易、谋取私利的工具。因此，必须强化对权力的监督，建立以法制为基础的权力约束机制，完善党内外一系列廉洁从政制度，扩展基层党员及群众的知情权，变自上而下的监督为上下互动的监督，建立相应的问责机制，让权力在阳光下运行。

(三)建立“责任政府”

“只有那些有能力承担其基本责任并且有制度保证责任履行的政府，能够促进和维护公共利益的政府，才可以称为责任政府。”[16]英国思想家密尔在其著述中指出，权力与责任具有统一性。他断言，如果能够将权力和责任统一起来，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人[17]。大学权力机构(尤其是最高权力机构)是大学公共权力的集中代表，大学权力的性质、来源、使命决定了大学权力集体必须是一个责任“政府”，一切从大学的发展及公共利益出发，在制度的框架内制定大学发展战略及一切公共性政策，推进大学发展。

其一，加强权力者的责任意识与平等意识。主体拥有善于担当的职业信念、责任感、使命感，并将责任感内化为品格与行为准则，消解根深蒂固的等级观念与权力观念，通过制度构建服务型“政府”。

其二，建立权力主体的回应意识与回应机制。大学的回应意识与回应机制是大学社会责任的重要体现，是将组织目标作为使命的一种担当和忠诚的自律性行为。通过建立回应机制，可以充分听取大学内外各层级、各利益群体的意见与需求，加强结构内外及结构间的交流、协作，及时调整发展战略及发展规划，推进大学快速发展。

其三，健全民评民选的制约机制与保障机制。在大学治理过程中，权力的产生与运行存在着“官选与民选”、“官评与民评”等多种内容、形式，不同的选举、评价方式将产生不同的利益导向，形成迥异的大学风气，导致不同的治理结果。目前，中国大学权力生成及运行存在“官评官选”倾向。因此，要重视基层意见，改变被评与被选者的责任取向，以制度保证权力对下负责。

总之，在现代大学治理中，应以多元、融合的治理理念，积极消解官僚本位、制度异化、部门壁垒、运行阻滞等技术性障碍，建构具有中国特色的大学内部“责任体系”及合法性支持，提高大学的管理效能，实现大学的高质量、快速发展。

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