改革开放以来我国民族地区教育优先发展政策:回顾与展望＊

李怡霖 陈恩伦

(西南大学教育学部 重庆 400715)

《学记》曾言道:“建国君民，教学为先。”“君子如欲化民成俗，其必由学乎!”教育是民族振兴的基石，“多少世纪以来，特别在发动产业革命的欧洲国家，教育的发展一般是在经济增长之后发生的，现在，教育在全世界的发展正倾向于先于经济的发展，这在人类历史上大概还是第一次。”［1］坚持把教育放在优先发展的地位，是党和国家长期坚持的一项重大方针和决策。民族地区教育优先发展就是:“把民族教育事业作为全国教育事业发展的重点，优先发展”，“把民族教育作为民族地区的各项事业的重点，优先发展”［2］。改革开放以来，党和国家出台了大量加强民族地区教育优先发展的政策，本文试图通过对此政策发展脉络的梳理，分析其主要特征，并进而思考民族地区教育优先发展政策的未来发展方向。

一、改革开放以来我国民族地区教育优先发展政策的回顾

(一)恢复重构阶段(1978－1991)

1980年，教育部、国家民委颁布的《关于加强民族教育工作的意见》提出“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，并要求民族教育在恢复和必要调整的基础上，积极稳步地加以发展。1981年召开的第三次全国民族教育工作会议总结了三十多年民族教育的经验，提出当前和今后一个时期民族教育的中心任务是继续清除“左”的影响，在调整中稳步发展。在这些文件的基础上，具体内容主要集中在三方面:第一，从战略高度规划部署民族地区教育优先发展。党的十二大、十三大都坚持把教育放在优先发展的战略地位，1984年通过的《中华人民共和国民族区域自治法》中专门对民族教育做了详细的规定，提出把民族教育放在重点发展的位置。第二，恢复完善民族地区的自主办学权。1980年《关于加强民族教育工作的意见》、1984年《民族区域自治法》都提出“要求民族地区根据自身实际情况进行教育规划，自主发展民族教育，举办各级各类学校”，有效加强了民族地区的办学自主权，调动了地方政府办学的积极性，也为民族地区因地制宜地提供符合本民族需求的教育奠定了基础。第三，保护民族地区的教育特殊性。提倡使用本民族的语言教学，1980年《关于加强民族教育工作的意见》、1982年《宪法》和1984年的《民族区域自治法》中都规定了民族地区要使用本民族的语言教学，从法律上确保了对少数民族文化的尊重与传承。同时，在高校举办少数民族班，从1980年开始，配合高考录取的优惠政策，在部分重点高等院校举办少数民族班，对少数民族学生进行针对性的特殊培养，如1982年出台的“定向招生，定向分配”的特殊政策。

(二)加强改进阶段(1992－2001)

这一阶段，民族地区教育优先发展政策指导和调控的重心主要体现在三个方面:第一，构建民族教育体系，建立和逐步完善各级各类教育。基础教育方面，1993年颁布的《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》中指出:“要大力发展基础教育，有计划地实施九年义务教育”;高等教育方面，在《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》和1998年《中华人民共和国高等教育法》的指导下，发展高等教育事业，为民族地区培养和输送了一大批专业人员和高级人才;职业教育方面，《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》中提出了今后十年民族职业教育的发展要求，1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布为民族地区职业教育的发展提供了法律保障;成人教育方面，1992年国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》和1993年《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》对少数民族的成人高等教育的发展提出了一些明确而具体的要求。第二，加强民族地区教育发展的经费投入。“1990年起中央财政每年安排2000万元专款用于民族教育事业的补助，‘八五’期间适当地增加了这项专款”［3］;另外，为加快民族地区普及义务教育的进程，1995年设立“贫困地区义务教育工程”，为建国以来国家设立数目最大的一笔教育专款。第三，重视和加强民族地区教师队伍建设。1993年颁布的《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》对新时期少数民族师资队伍建设提出了新的要求:办好各级民族师范学校和少数民族师资培训中心。大力培养当地土生土长的本民族教师，加强在职教师的培训提高工作，是当前发展民族教育事业，提高教育质量的关键。

(三)深化发展阶段(2002至今)

可归纳为三个方面的内容:第一，增加民族地区教育经费投入。2002年颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》作为进入新世纪以来我国最重要的民族教育政策文件，确保基础教育“两免一补”政策，提出“国家贫困地区义务教育工程”、“国家扶贫教育工程”、“西部职业教育开发工程”、“高等职业技术教育工程”、“教育信息化工程”、“全国中小学危房改造工程”、中小学贫困学生助学金专款等要向少数民族和西部地区倾斜［4］。第二，优化教师人力资源结构。少数民族地区教师队伍建设的重点是培养中小学教师，巩固普九成果，促进义务教育均衡发展。此外，国家实行的免费师范生政策以及国家特岗教师计划等政策的实施都表明了这一时期把提高民族地区教师质量和素质放在了突出位置。第三，不断完善民族地区教育结构体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》继续围绕“优先发展、重点支持”的理念，专门对民族教育事业的发展做了科学规划。在基础教育方面，自2003年国务院决定实施西部地区“两基”攻坚计划，民族地区作为攻坚的重点取得了举世瞩目的成果。2002年，民族地区实现“两基”的县只有369个，到2008年底，已增加到674个，占民族地区县总数的96.56%［5］。在高等教育学科授予、学位授权等方面，国家都进行了政策的倾斜，民族地区的若干个省份中，通过政策倾斜保障了每个省至少有一所大学进入到“211工程”建设中，保障了民族地区高等教育的均衡发展。在职业教育和成人教育方面，1998年《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中强调了积极发展职业教育和成人教育，为民族地区培养大批高素质的劳动人才，服务于民族地区各项事业的现代化建设。［6］

二、我国民族地区教育优先发展政策的主要特征

(一)政策体系的层次性

民族地区教育优先发展政策包括三个层次:第一层次是纲领性的政策。它是党中央、国务院针对民族地区教育优先发展问题所做出的总体决策，如《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》等。第二个层次是具体性的政策。它是由相关部门按照中央的战略部署所作的具体性规定，如《少数民族教育条例》。第三层次是由中央相关部门以及民族地区各党委和政府围绕目标制定针对某一主题的具体性措施，如《关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的决定》等。

(二)政策指向的优先性

改革开放之前，在针对民族地区的教育事业发展中，最常用“倾斜”一词来为因历史性、地域性、文化性等因素造成的少数民族地区落后性进行补偿。“倾斜性”政策的实施是为了实现民族地区教育发展水平赶上其他地区的教育发展水平，保障公平性。新时期下，“倾斜性”政策向“优先性”政策的转变，不仅旨在保障区域间和民族间教育的公平性，同时还突出了两个“优先的概念”:一是在民族地区教育落后的情况下，教育的投入和发展速度要优先于其他地区;二是民族地区的各项事业发展中，要把教育的发展放在优先地位。这样的转变保证了教育的基础性和先导性地位，促进了各民族教育事业的蓬勃发展。

(三)政策目标的跨越性

以往民族地区教育事业的发展多采用“追赶汉族”的传统发展模式［7］，诚然，在“追赶”模式下，为缩小和汉族地区之间存在的教育差距做出了必要的奠基，但在一定程度上忽略了少数民族地区的教育事业的特殊性，出现只重视数量而忽视质量的情况。改革开放以来，第五次全国民族教育会议中回顾我国五十多年以来的民族教育事业发展取得的成就和经验提出了新时期民族教育发展的战略模式，即新时期民族地区教育的“跨越式发展”。2002年，国务院《关于深化改革加快发展民族教育的决定》进一步确定了我国民族教育工作的指导思想、目标任务、基本方针和原则，以及加快发展民族教育的跨越式发展模式。在此模式下，我国民族地区教育出现了由“模仿”到“被模仿”的跨越式发展样式，如民族地区的寄宿制学校工程最早是针对偏远民族地区儿童上学困难而提出的发展教育的有效办法，在不断摸索和实践中向其他地区推广。

(四)政策举措的内生性

内生性政策举措主要体现在国家对少数民族地区教育的投入从单一的经费投入转向了全面优先的投入，教育优先发展的理念得到深层次的落实，将实现“人”的发展优先于“器”的发展，教育主体的发展优先于教育客体的发展，教育事业的发展优先于其他事业的发展［8］。在此模式下，民族地区的软实力提升成为发展的突破口，如通过实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“本土双语师资培训计划”、“国培计划”等政策提升民族地区教师的整体素质和教学水平，形成一支稳定并具有经验的师资力量。

(五)政策内容的民族性

民族地区的教育优先发展政策与其他地区的教育优先发展政策最大的不同点就在于民族地区的教育政策由民族政策和教育政策两方面的内容组成。在民族政策方面，如各民族地区的民族自治条例中都专门有章节对教育事业做出了规划，都提出要大力发展教育事业，重视民族教育等方面的内容。在民族地区的教育政策方面:从教育的内容上来分，分为民族教育和普通教育;从教育的对象上来看，有数量众多的少数民族学生和汉族学生;从从事教育的人员上来看，有少数民族的双语教师和普通教师;从教育的目的上看，除了培养全面的、为社会主义事业做贡献的人以外，还要求他们是能够传承与繁荣本民族文化、为少数民族地区的各项事业的发展增添动力的人。

三、我国民族地区教育优先发展政策的发展展望

(一)丰富民族地区教育优先发展的政策主题

政策主体是随着政策环境的变化而变化的。当前，民族地区教育优先发展的政策环境已发生明显变化:一是“‘继续教育、终身教育、自我教育’理念不断普及，少数民族和民族地区对知识和教育的需求日益强烈”;二是“民族教育不断朝现代化教育方向发展”，而“民族教育现代化包括现代化的教育思想、现代化的教育内容、现代化的教育管理、现代化的教育设施等要素”［9］。一方面，民族地区教育优先发展要向民族地区的传统优秀文化寻根，以强化政策目标群体对政策的认知感。另一方面，也要结合全球化、信息化、网络化等发展潮流，不断扩展民族地区教育优先发展所切实需要的政策主题，以实现与环境的良性互动。

(二)加强民族地区教育优先发展政策的资源建设

政策资源是政策制定并得以有效实施的保证，通常分为“权威资源、人力资源、财物资源、信息资源等四种”［10］。第一，加强权威资源建设。权威意味着意志、威慑、感召，由于民族地区教育优先发展政策多是由政府制定并推行的，所以这种权威资源主要体现为政府权威。正如亨廷顿所言，世界各国之间的最大差距不是它们政策的形式，而是他们各自政府实行有效统治的程度。因此，就需要形成一个民族地区教育优先发展政策执行的强大的权力中心，做到令行禁止，减少政策目标群体的抗拒与紧张。这种“权威”是需要法律的保障，并在法律赋予的权力范围内实行。第二，加强人力资源建设。人力资源分为政策制定中的人力资源和政策执行中的人力资源，前者主要包括智囊团、专家库等，形成对民族教育有研究专长的人力资源队伍，保障民族地区教育优先发展政策制定的有效性;后者包括从事政策执行的各级政府部门人员，要加强对他们的业务培训，具备积极的为民族教育工作的行为意向和工作态度。第三，加强财物资源建设。财物资源是政策执行的物质基础，当前民族地区教育优先发展的经费管理权属于财政部门，而政策执行权多集中于教育部门，因此，要建立两部门间的合作机制，尝试建立民族地区教育优先发展的专项经费机制来保障其发展的财政支持。同时，也要建立预防经费奢侈、浪费、贪污、变相转移的机制。第四，加强信息资源建设。政策过程本身就是一个信息吸纳与传递的过程，特别是在以互联网技术为代表的信息化社会，更是拓宽了政策的信息资源。因此，一方面民族教育优先发展政策的制定与执行部门要乐于向社会、向目标团体释放和传递有效的政策信息;另一方面也要善于收集与采纳公众、相关利益群体对政策的意见信息，以强化政策问题的准确性。

(三)完善民族地区教育优先发展政策的执行监督机制

美国科学家艾利森认为，“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。”［11］反观当前民族地区教育优先发展政策的执行情况，并没有形成一套严格有效的监督机制，也没有建立科学的政策实施有效性的评估指标，导致“地方保护”、“部门保护”的现象层出不穷，影响教育优先发展政策的实施效果。一是要在政策制定的过程中，应明确民族地区教育优先发展政策的执行主体、责任分配、执行步骤、政策目标、政策任务等，防止政策失真现象的出现。二是加强政策执行过程中的监督:第一，强化权力型监督，主要加强民族地区人大对政府政策执行情况的监督职能，同时也要在民族地区政府设立监督机构，行使政府对教育优先发展的督导职能。第二，强化非权力监督，主要是发挥民族地区的教育学会、少数民族双语教育学会、民族中学协会在政策执行中的监督作用，同时也应积极发挥新闻媒体、社区、学校、家庭等社会监督功能。

(四)促进民族地区教育优先发展政策的法律化

政策法律化是指“享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律”［12］。民族地区教育优先发展政策，虽然灵活性较强，能够及时根据民族教育环境的变化而及时调整政策内容，但稳定性、强制性不足，易造成“上有政策，下有对策”现象。因此，可从两个方面着手:一是对于经过长期积累民族地区教育优先发展工作经验而形成的对其教育优先发展有重要影响的行政管理、监督关系以及其他一些原则性问题，可通过立法的形式加以确定，如出台《民族教育法》、《民族地区教育优先发展法》等。二是对于民族地区教育优先发展中涉及到的具体问题，如师资、经费、教材、教学用语、对口支援、学生升学以及就业优惠等可通过政策的形式加以规定。

四、结语

改革开放以来，特别是党的十四大提出教育优先发展战略以来，我国出台了大量促进民族地区教育优先发展的政策，虽然取得了有目共睹的成绩，但也存在错综复杂的问题。三十多年来，我国民族地区教育优先发展政策经历了恢复重构、加强改进、繁荣发展三个阶段，并呈现出政策体系层次性、政策指向优先性、政策目标跨越性、政策举措内生性、政策内容民族性的特征。在未来的民族教育优先发展政策的发展中，应丰富政策主题、加强政策资源建设、完善政策的执行监督机制、促进政策的法律化，以更好地发挥政策对民族地区教育优先发展的导向、规范和协调作用。

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