政府主导视域下农村人力资源开发路径选择＊

汪正宏

（淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000）

一、引言

社会的长足发展是经济生活中多种因子“合力”的结果，我国作为农业大国，无论从效率还是公平的角度透视，农村人力资源开发对社会稳定和经济发展均具有不可替代的关键性双重影响。立足效率角度，不断优化农村人力资源结构，将其总量庞大的剩余劳力转化为统筹城乡区域经济社会协调发展的人力支撑，既可加快城乡一体化建设步伐，同时为工业化扩展奠定根基。从公平角度看，整体提升农村人口的体力与智力，是解决城乡居民收入悬殊、教育医疗等分配不公的治本之道，从而真正改变其在利益格局和资源占有中的弱势地位。世界现代化进程的历史经验深刻表明，后发型国家对先进国家的经济追赶同时伴随着人力资本的超常规积累与追赶，人力资本追赶是经济追赶的先导：1871—1913年美国成功赶超英国、日本作为世界上最成功的追赶国家而在1920—1992年间人均DGP的增长速度创世界纪录、韩国自1965年以来在相当长的时间内保持经济持续高速增长，无一不是人力资本追赶先行［1］。美国著名学者舒尔茨较早从事农村经济增长与农民素质的辩证关系研究并取得丰硕成果。各种历史资料都表明，农民的技能和知识水平与其耕作的生产率之间存在着有力的正相关关系［2］136。国内学者对于人力资本投资与经济增长之间互动关系研究以及针对“三农”问题的农村人力资源开发之探究也颇多收获。投资人力资本对促进经济增长最为有效，以普及初等教育为例，学龄前儿童入学率每提高一个千分点，人均GDP年增长率可上升0.35～0.59个百分点［3］220。大国崛起实际上就是从农业社会走向工业社会，其中关键问题也在于农民问题的解决［4］。建立农村学习型组织，健全农村科普信息网，加大资金投入等是农村人力资源开发的有效途径，国家应制定各种优惠政策，吸引各类教育资源向开发农业人才投资［5］。造就一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民是新农村建设的关键，全面提高广大农民的科学文化知识，大力开发农村人力资源，增加农村人力资本存量是解决“三农”问题的迫切要求［6］。新型农民是推进农业产业化发展和新农村建设的中坚力量，目前我国农民的素质很难适应新形势下农业、农村发展需要，通过教育和培训等手段提升新型农民素质成为重要议题［7］。农村城市化是解决“三农”问题的新路子，基于农村现状分析，应从思想、制度、管理服务机制、就业、收入、教育和监管等多层面开发农村人力资源［8］。

当代中国农村人口占大多数比例境况下，现代农业的振兴、产业结构的升级、城镇化进程的加快、新农村建设的落实等，都必须以适应时代要求的人力资本为重要支撑。而国内大量的素质较低的乡村人口积淀已成为制约上述目标实现的“瓶颈”。鉴于市场经济机制“无形之手”的局限性，完全依靠其多边博弈格局调节农村人力资源开发显然存在着诸多弊端，充分发挥政府“有形之手”在这一浩大的系统工程中的主导作用极具深远的实践意义。

二、农村人力资源开发政府主导模式解读

（一）政府主导解析

在看待政府作用时，即便是哈耶克所主张的最低限度的政府，也承认政府具有建立保障竞争性市场正常运转的法律框架、实施强制义务教育、保持经济稳定和防止大的衰退之职能。我国农村人力资源开发的政府主导也应当如是——在必须发挥效能的领域内的主导。所谓政府主导，就是以政府力量为基础，通过一系列战略、制度和政策的设立与实施，以倡导、支持、示范、带动等形式推进农村人力资源开发与利用。在中国市场运行机制尚未成熟、社会培训机构点少面窄、公共管理方式落后、农民收入偏低的大背景下，政府主导型模式将发挥总揽全局、增强效能的辐射作用。事实上从我国目前有关“三农”政策制定的发轫看，也正是坚持了这样一个原则。

农村人力资源开发本质是实现农村劳动力由传统农业生产方式下的以体能型为主体向工业生产方式下的以技能型为主体的转变，使之有效融入经济社会的现代化进程之中，目的在于提升人均劳动生产效率。与发达国家相比我国单位创造GDP的能力还有很大的差距，劳动者素质状况就因此成为缩减这种差距的关键所在。对“三农”的扶持，如采取类似日本的高额农业补贴对我国来讲不现实，而实行美国式的大农场生产尚不具备条件，从劳动力转移途径来解决问题，也需要漫长的时间且难度颇大。通过提升人力资本存量，既符合经济发展规律、避免高额补贴的负效应又可充分发挥国家财政杠杆作用，它是提纲挈领式的政府主导农村、农业、农民长足发展之“拐点”。

（二）政府主导框架

借鉴发达国家已有经验和我国现实情况，政府可以运用行政、法律、经济等手段，通过行之有效的具体措施走素质提升和结构调整并重之路。

首要的是政策手段，通过在相应的公共领域的决策活动对社会价值进行有效配置，以及时有效地解决社会公共问题，政府直接出台的相关行政法规或措施更具立竿见影之效果。“阳光工程”就是由国家农业部、教育部、财政部等诸多职能部门实施的范围广、成效快的农村劳动力转移培训项目。此外，政府还可以通过财政政策倾斜，加大农村人力资源开发投入力度。与政策相比法律突显更广泛的延续性和稳定性，所以以法律的手段予以掌控和调节更具尺度与理性。农村人力资源开发尽管涉及弱势群体帮扶及利益的公平调度问题，但这并不意味着政府就应该全权包揽整个事务，操作中势必遵循市场经济的一般规律性，注重用经济手段挖掘潜力。

三、农村人力资源开发基本状况分析

我国人口以低级劳动力居多，低素质人口中90%在农村，在世世代代从事简单的传统农业耕作历程中，多数农民对农业科技技术认知、接受能力较弱，运用更少，接受现代生产技术和知识的动机十分有限。现实中，我国广阔乡村虽蕴藏着丰富的人力资源，这只是体现于数量上，就质量而言则整体实力较低。长期以来许多地方把农民教育及培训视为耗时多、见效慢的老大难工作，而物质资本投资效果的外显性常常博得决策者的青睐，顺势将有限的农业投入经费倾斜于经营性补贴甚至政绩工程，导致长期以来农村教育事业落后，职业技术教育“发育不良”，农民缺失教育和培训的机会，农村人力资源远远落后于新农村建设发展的客观要求。

（一）农村劳动力受教育程度低、综合素质相对较差

相关资料显示，目前农村劳动力中，平均受教育年限不足7年，文盲、半文盲占相当大比例，接受高中以上教育的仅占5.8%，初中文化程度的仅占39.64%，系统接受过农业职业技术教育的农村劳力不到5%。小农意识的辐射及农村文化教育、职业教育的严重滞后性导致其市场感悟力低下，经营能力薄弱，信息处理能力缺失，综合素质与农业集约化生产和产业化营运存在较大距离。

（二）现代生产技术能力匮乏，“产学研”严重脱节

进入21世纪十年来，我国年均8 000余项农业科技成果问世，由于农村劳动力的文化科学水平低，导致70%左右适合农村应用的科技成果难以推广。科学技术进步因素对农业增产的贡献率只有30%，而发达国家为60%～80%；统计数据表明，农村各类专业技术人才仅占农业劳动力的0.71%，而其他各行专业技术人员占劳动力的比例为17.26%，比农业部门高出23倍。农村科技人员的缺少，严重地制约了我国农业现代化的实现。人力资本的过度薄弱性是造成我国农业经济落后和农民收入增长缓慢的主要原因之一，新型农民培植愈加迫切。

（三）基层政府重视不够，缺乏系统的开发计划

相当层面的地方政府一味地把工作重心放在农村剩余劳动力转移方面，缺乏对农村人力资源开发的系统研究和统一认识。其一，忽视劳动力文化、技能的前期培训，造成其“先天不足”，经过多轮转移被消耗使用后不得不重回农村的无奈循环中，整体素质难以提升。其二，背离“本土化”人才培养的大局观，导致乡土人才资源队伍外流源源不断，老弱病残及儿童固守家园，人力资源分布于城乡间更加不均。

四、发达国家典型经验对我国政府的启示

知识经济的催化带来了观念的变革，人们越来越清楚地认识到人力资源是经济发展中起决定作用的首位因素。据此，许多发达国家都高度重视乡村区域“人”的素质，甚至把其纳入主要施政内容。

（一）发达国家典型经验

1 以色列多元层次的农业教育体系 作为全日制高等院校的农学院学生，系统地学习农作物种植、农作物的病虫害防治、种子培育与改良、家禽家畜的孵化、配种及饲养、兽医理论、兽药学、农业经济等诸多学科，他们往往成为农业领域理论与实践的引领者，或者是农业职业教育与技术推广的中坚力量。除全日制教育外，以色列职业教育系统中设有农业学校、农业技术推广中心，充分发挥着农业先进理论与技术吸纳、传承、推广、使用的中介与桥梁作用。综合高中教育阶段也有的放矢地编入相应农业方面的课程，使得农业知识和技术从农业人才成长的源头上予以夯实。多层级的农业教育和科技推广及其宽口径的研究领域辐射，不仅保证了农业人才队伍的延续性壮大，同时也极大地满足了农业现代化对农业知识、技术和信息的客观需求。

2 美国基础性的农业教育课程模式 美国能够成为世界上农业生产效率令人瞩目的国家，究其原因，除了得天独厚的农业资源和先进的生产方式之外，与其充满活力的的农村职业教育体系密不可分。不同层次的中等职业学校和高等院校，无论是公立学校、私立学校，还是家庭学校，甚至于企业办学，均开设以“生物、化学和计算机”为主要载体的农业教育课程，农业教育专业招生人数不断攀升。美国农业职业教育重视实践教学，突出能力培养，坚持教学、科研、推广三位一体的运作模式，融于社区经济发展之中，以政策支持有力、财政安排合理、课程设置科学、社会参与积极等为显著特色。这些一系列行之有效的经验与做法，极其有助于我国探索职业教育促进农村人力资源开发的路径选择。

3 日本分层次、有重点的农民职业教育 20

世纪70年代初日本实现了农村工业化和城市化，遵循有计划、有重点、分层次之原则开发农村人力资源，由农业大学、农业职业大学（专科）、农业高中协同完成，文部科学省与地方政府农林局各施其职。提供体制支撑和经费保障。同时，各级农民协会的技术员和普及所的普及员经常深入到基层农户中去，为农民提供信息、技术、信用、购销、保险等生产服务和社会服务。

（二）发达国家农村人力资源开发经验借鉴

1 高度重视农民教育 政府以立法形式设定专门管理机构和足够经费保证，以一套完善的教育体系贯穿于农业基础教育－职业教育－深造进修－研究开发—技术推广—逐渐升级的良性循环过程。体现了理论与实践相结合的务实精神，顺势提升农业从业人员的文化科技素养。

2 提供政策保证农村教育投资 世界银行研究结果显示，农业劳力受教育时间与其创造的GDP值呈正相关系，每增加一年，GDP就会增加9%。因此，发达国家都普遍性地将农村劳力培训作为基本国策加以常态化运行，不遗余力保证农村教育投资。

3 制定人力资源开发培训长效机制 用工培训是人力资源开发中关键的一环，各发达国家无一不重视对农业从业人员培训计划的制定和执行。瑞士政府强调农场主接受文化教育不得少于九年且进行技术培训后方可从业；在法国，取得农业技术培训合格才能拥有经营资格并享受低息贷款和农业补贴；韩国设立了数以百计的“科学英才教育中心”，对有潜质的学员进行重点打造。

五、政府主导下农村人力资源开发实现途径

（一）农村人力资源现代素质构成

农村人力资源的现代素质，是其生产方式、生活方式、思想方式和交换方式向现代农业社会转型的逐渐升级过程之综合体现。农村人力资源的现代素质主要包括以下几个方面。

1 科技文化素质 现代化农业需要先进科技引领，这从客观上要求一大批具有学习能力、创新意识、筛选信息、接受新观念、掌握先进实用技术、积极参与市场竞争的新农村建设人才。科学文化底蕴为领悟国家政策、纵览国内外市场行情，及时改进与调整农业生产结构打下坚实基础。

2 思想观念素质 传统农业社会中小农意识的长期积淀使得农民的主动性较弱，长期形成的受既定现状所支配的“等、靠、要”思维定势依然在影响着农民。现代化农业运作模式下的农民必须摒弃这种思维，要把主体意识提升到一个应有的高度，从思想观念上不断追求自我全面发展。磨砺成就动机与进取精神的思维方式，培植抛弃小富即安和固步自封的价值取向，适应社会现代化的需要。

3 综合能力素质 现代经济的发展对农村人力资源能力的要求是多方面的：预测、决策能力，即根据行情现状及趋势对产品市场的预测与决断，把握行为的方向性；敏锐的观察能力，针对生产对象和生产环境的变迁态势，采取灵活的应对措施，保证经营的有效性；操作应用能力，随着知识经济的全面拓展，时代要求农民应具有利用计算机网络等媒介获取信息的能力，掌握智能化、电气化、自动化实地操作的能力。

4 公平竞争素质 鉴于现代农业经营高度市场化、产品高度商品化的不争事实，对任何一位参与市场竞争的农民来讲，最基本的人格素养就是秉承诚实守信、遵纪守法，公平竞争的职业操守。

（二）构建农村人力资源秉赋的提升机制

1 不断完善农村基础教育体制 强化农村基础教育，首要的是普及和巩固农村义务教育，确保农村适龄青少年念得起书、上得起学，保证家庭经济困难的学生不辍学、不失学。其次，多渠道筹措教育经费，逐步改善办学条件。再次，本地培养与外地引进相结合，全面提高教师待遇，建立一支业务精良、结构优化的高素质的教师队伍。

2 建立多层次农村职业教育的支撑体系 提升农村人力资源素质，需要更新农村职业教育理念，建立起适合农村职业教育发展的多层次支撑体系。

（1）“一校三教”办学模式。以乡镇中学为依托将普教、职教、成教组成一体，一校可挂两牌或多牌。综合办学实体的“三教统筹”模式，也是美国等发达国家实施农村职业教育的成功经验之一。“他山之石，可以攻玉”。实施一校三教办学模式，在确保“普九”任务的前提下，以普通中学、职业中学、成人教育为载体，以乡镇政府统筹管理为依托，切实有效地开展农村职业教育。

（2）县、乡、村三级网络办学模式。发挥县域优势，将县办农职校、农科所与乡镇农职校一起，构建农村实用技术培训、产品开发、技术推广和经营服务网络。加强彼此之间的的联合协作、资源共享、信息共享、师资共享，形成学习、生产、科研、推广“互动式”的办学模式。

（3）引导个体人力资本投资。倡导并说服农民朋友以适当交费形式学习农业实用技术或考相关实用性职业资格证书。据此，可多渠道筹措资金设立农民教育专项基金和困难群体教育扶持基金，使之接受职业技术培训既心甘情愿又能负担得起。对于特困无助部分对象，政府职能部门应酌情予以全额资助培训。

3 引领农村劳动力跨区域转移 农村劳力向城镇的合理流动是农民素养提高的重要途径，也是农村人力资源合理配置的表现形式。劳动者跨区域转移在逐渐融入城市社区过程中，油然接触到新的生活与工作环境，不仅拓宽视野与知识面、提升心灵高度，其风险意识、应对环境能力、信息筛选能力、捕捉商机能力、经营管理能力等综合素质均得以极大的提高，无论走市民化之路抑或返乡创业，从而拥有更大的生存和发展空间。

4 调控人力资本流入口径 大力引进人才是推动农业持续发展的快捷动力。

（1）以倾斜政策“筑巢引凤”。制定切实可行的优惠政策，吸引农民工返乡多种经营，受城市文明熏陶及现代化氛围锤炼，他们往往拥有一技之长或崭新理念，是农村人力资本储量的核心层级。

（2）强化乡镇企业的扶助力度。因地制宜的乡镇企业不仅能增添农民在当地就业的机遇，消化大批农村富余劳动力，而且能实现人力资源开发利用的“本土化”，缩减远走他乡农民工的数量，对稳定农村社区、发展农业经济极具长远意义。

（3）弘扬大学生群体效应。引导学有所成的高校毕业生投身新农村建设，充分利用自身专业知识改造传统农业，推进农业产业结构逐渐升级。

（4）依托周边城镇智力宝库。创造条件和优化环境，借助周边城镇高端技术、善于经营、擅长研发、精通管理的专业人士集群，鼓励他们与“三农”对接成就一番事业。

5 调整农村人力资源结构 通过市场在资源配置中的基础作用，合理调节人力资源在地区、行业间分布，有效改善人力资源的结构。

（1）搭建市场平台，消除城市对外来农民工的就业歧视政策，实现“二元结构”劳力和谐就业。

（2）牢靠服务意识，强化就业管理、职业培训、权益维护、社会保障等方面帮扶机制。

（3）联通城乡网络，以劳动力市场信息为切入点，形成覆盖城乡的就业服务网络，节省“信息不对称”下职业搜寻成本。

（4）拓展中介机构，充分利用民间职业介绍、劳务输出组织的传递与沟通效力，克服劳动力流动中的市场障碍。

6 创业培植造就新型农民 培植对象一般具有初中以上文化程度，从事农业生产经营管理实践五年以上，市场意识和创业能力强，具有一定生产经营规模和生产经营条件及专业化生产能力，接受过绿色证书培训或者跨世纪青年农民科技培训，并获相应培训证书的优秀青年农民。通过政策指导、信息引领、资金扶持和后援技术跟进等手段，对符合条件、具有潜质的农民阶层进行系统和专业的教育培训与后续服务指导，使之逐步发展成为农业规模化和专业化生产经营的农场主和农业企业家。

7 创建学习型组织 把农民组织起来因地制宜地学习相关知识和技能，营造比学赶帮新风尚，是整体优化农村人力资本存量的百年大计。在农村创建学习型组织，可以有针对性地细化到如下层次。

（1）学习型村落——组织农民探讨市场需求，切磋致富技能，调整产业结构，转变经营理念，提升道德法律水准。

（2）学习型行会——促使生产同质产品的村民形成行会，交流经验，砥砺创新，互通信息，开拓市场，培育企业文化。

（3）学习型商会——组织经商村民掌握现代商业技巧，深化经营管理知识，预测行情变动趋势，增强市场应变和竞争能力。

8 加强公共服务建设 提供高效快捷的公共服务是政府的重要职责，也是加速农村人力资源开发之助动器。

（1）建立农村人力资源库，构筑信息平台。将农村劳动力的年龄、学历、技术等级、职业向性、健康状况和培训履历等要件，按动态管理秩序一并输入数据库；认真细致搞好企业招聘实地调查，不断充实企业用工需求信息库；将城镇用工信息传递至农村，定期归类汇总，与此同时建立常态化的发布制度，纳入与职业培训机构对接信息网。以此为风向标规划农村劳动力开发方向，逐步完善农村职业教育和技能培训及城乡统筹就业政策，既减少重复培训成本，同时反馈农村人力资源开发的成效及存在的问题。

（2）建立健全农村人才市场。政府职能部门应全力调度各方力量，立足农村，辐射城市，不断加大投资力度，营造社会化、公开化、网络化并与城镇人才市场衔接的劳动力流动场所。

（3）完善政策法规体系。常态化、制度化、规范化地强化师资队伍、教学管理、经费筹措、实习基地建设，搞好教育环节；同时，统筹兼顾培训教材汇编、培训管理体制、培训场地、持证上岗准入制、劳务输出运行机制的充实与顺畅，为提升其效能打造坚实的保障。

［1］ 中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国——中国教育与人力资源问题报告［J］.教育发展研究，2003（3）：22－26.

［2］ 西奥多·W·舒尔茨.改造传统农业［M］.梁小民，译.北京：商务印书馆，1987.

［3］ 胡鞍钢.中国大战略［M］.杭州：浙江人民出版社，2003.

［4］ 金重远.农民问题的解决：大国现代化的必由之路——英、法、美、俄的历史分析［J］.新华文摘，2006（1）：124－130.

［5］ 任桂芳.对农村人力资源开发途径的探讨［J］.农业经济，2006（5）：54－55.

［6］ 石军刚，庞舒月.新农村建设中的人力资源开发障碍与突破［J］.改革与战略，2008（1）：73－75.

［7］ 罗箭华，王彦.新农村建设过程中农民素质提升困境及其策略分析［J］.农村经济，2011（1）：120－122.

［8］ 乔风珠.我国农村城市化与农村人力资源开发［J］.农业经济，2011（6）：60－61.